2012年，是中國電力體制改革啟動第十年。
　　
　　按照國人的慣例，這是一個需要回首和總結(jié)的時刻，亦是展望下一步的節(jié)點。
　　
　　有人說，十年電改失敗了；也有人說，十年電改停滯了；甚至有人說，以市場化為取向的電改，壓根就沒啟動過……
　　
　　當(dāng)然，持“喜憂參半”的人還居多數(shù)。
　　
　　一項國外發(fā)達國家尚在探索的行業(yè)改革，放在中國僅僅進行十年的短短片段就欲蓋棺定論，多少有些簡單粗暴。
　　
　　回顧十年改革，第一步“廠網(wǎng)分開”，無疑是一個巨大的歷史進步。十年間，中國各路資本跑馬圈地，在國家經(jīng)濟升溫向好的大背景下，中國發(fā)電總裝機迅速趕美超英，躍居世界第二位；電網(wǎng)規(guī)模、智能電網(wǎng)與特高壓電網(wǎng)技術(shù)，在世界首屈一指。
　　
　　中國也因此擺脫了長期的硬缺電問題，為世界工廠的成長提供了最有力的支撐。
　　
　　而第二步“主輔分離”，雖然爭議多多，但畢竟也是一個巨大進步。
　　
　　十年前的電改方案，確實是經(jīng)典之作；但常言說得好，“計劃趕不上變化”。彼時的設(shè)計，是在能源供應(yīng)充足的前提下，“量中求質(zhì)”；但在實施初期，恰遇中國加入世貿(mào)后帶來的新一輪經(jīng)濟大牛市，對能源的需求出現(xiàn)幾何式增長，“保供給”成為電力行業(yè)第一要務(wù)。自然，以提高效率為著眼點的電改處境尷尬。
　　
　　而且，前一階段的改革措施，“以拆為主”。競爭主體多元化，固然給行業(yè)帶來活力；但是，一體化的交易成本低廉優(yōu)勢也因此喪失。得失之間，確需仔細權(quán)衡。
　　
　　改革進入第十年后的今天，變化悄然而至。今年上半年全社會用電量同比增速明顯回落，引發(fā)了煤炭價格連跌。曾因“保供給”、“壓價格”而一直難有進展的電力體制改革，推進的前景日趨明朗。
　　
　　近年來，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)頻頻在中央經(jīng)濟工作會、年度改革思路中反復(fù)強調(diào)，深化電力體制改革和理順電價形成機制，是重要的改革任務(wù)。今年7月10日，溫家寶總理在經(jīng)濟形勢座談會上指出，國家要在鐵路、能源等領(lǐng)域“抓緊做幾件看得見、鼓舞人心的實事”，以提振投資者信心。
　　
　　改革進入深水區(qū)，好啃的骨頭早已啃完，剩下的都是硬骨頭。電改下一步的“輸配分開”，也有部分專家和電網(wǎng)企業(yè)反對，而且反對理由也似充分。比如，配電到底是不是自然壟斷行業(yè)？國外學(xué)術(shù)界也爭論不休。
　　
　　人們相信，沒有十全十美的改革；但不改革卻一定是最壞的結(jié)局。目前，中國工業(yè)電價過高，能源使用效率低下，這正是進一步要改革的目標所在。
　　
　　“新電改”的設(shè)計者們認為，在新的框架下推進的改革，將取得“多贏”的效果——發(fā)電企業(yè)的售電價格上升，工商企業(yè)的用電價格下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業(yè)將擴大對電力的投資。在目前經(jīng)濟增長下行壓力加大的情況下，有利于提高企業(yè)競爭力，發(fā)揮穩(wěn)增長的作用。以電改開端的一系列“深水區(qū)”改革，將使中國經(jīng)濟煥發(fā)出新的生機與活力。
　　
　　2012，“新電改”起步元年?
　　
　　頂層設(shè)計重構(gòu)
　　
　　“拐點確實已經(jīng)出現(xiàn)”，多位研究宏觀經(jīng)濟的學(xué)者接連發(fā)出感慨，認為中國經(jīng)濟高速增長的時段，很可能已成“過去式”。
　　
　　作為經(jīng)濟發(fā)展的動力車間，能源行業(yè)的拐點來臨得更加猛烈。2012年1~5月，全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量增幅顯著下降，全社會用電量同比增速明顯回落；目前全國煤炭價格連跌，市場萎靡。
　　
　　往年迎峰度夏時分經(jīng)常出現(xiàn)的“電荒”、“煤荒”，如今已經(jīng)不見蹤影。夏日之中，冬天的氣息彌漫開來，卻給多年來一直緊繃的煤電矛盾和能源緊缺帶來轉(zhuǎn)機，曾被“保供給”一度壓倒、停滯的電改，推進前景或可豁然開朗。
　　
　　呼聲重起
　　
　　以往匱乏的電力體制改革空間，正在急劇增大。
　　
　　7月上旬，中國能源界流傳著一個消息：國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)將有關(guān)電力體制改革的內(nèi)參批給有關(guān)部門研究，其中包括重啟電改的呼吁。
　　
　　無疑，這個消息給正在感慨“逡巡十年”的電力體制改革派們帶來了很多新的期許。
　　
　　《財經(jīng)國家周刊》記者聯(lián)系到長期從事能源公共政策研究的專家，國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟司副司長范必。
　　
　　“第一步，要繼續(xù)完成主輔分開的任務(wù)。”此說，主要是針對電網(wǎng)企業(yè)而言，意在通過嚴格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，來厘定輸配電成本，為下一步改革奠定基礎(chǔ)。
　　
　　眾所周知，在2011年，中國兩大電力輔業(yè)集團已經(jīng)掛牌，但仍有一部分輔業(yè)資產(chǎn)留在電網(wǎng)內(nèi)部，如輸變電設(shè)計、施工企業(yè)，相關(guān)“三產(chǎn)”、多經(jīng)企業(yè)，其成本可能通過各種途徑，最后成為輸配電成本的一部分。
　　
　　另外，有的電網(wǎng)企業(yè)還新收購了裝備制造企業(yè)，輔業(yè)資產(chǎn)出現(xiàn)反方向膨脹。近年來，諸多發(fā)電企業(yè)和電監(jiān)會、理論界都大聲呼吁“調(diào)度獨立和交易獨立”。就此，范必認為應(yīng)該“將電力調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來，組建獨立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負責(zé)電力市場平臺建設(shè)和電力交易、計量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放”。
　　
　　一些業(yè)內(nèi)人士置疑，很多發(fā)達國家的調(diào)度機構(gòu)就設(shè)在電網(wǎng)，中國有沒有必要調(diào)度獨立？范必解釋道，“調(diào)度獨立的本質(zhì)是調(diào)度接受監(jiān)管部門的監(jiān)管�，F(xiàn)在世界上大部分國家實行了輸配分開，輸電網(wǎng)不是買賣電力的企業(yè)，而是一個中立的運行機構(gòu)。在這種情況下，調(diào)度有的在電網(wǎng)內(nèi)部，有的獨立出來，有的還直接隸屬監(jiān)管部門，各種情況都有，他們的共同點是，按照一定的規(guī)則接受監(jiān)管。但對于中國來說，由于輸配沒有分開，電網(wǎng)在電力買賣中處于壟斷地位，調(diào)度獨立出來，更有利于接受監(jiān)管，實現(xiàn)公平調(diào)度。”
　　
　　對改革后電價走向的預(yù)測，是業(yè)界關(guān)心的話題。很多人認為，一旦實行市場化改革，會使電價大幅上升。范必不同意這種觀點，他說，“計劃電價、計劃電量、電煤雙軌制是造成高電價的原因。通過市場化改革，發(fā)電方與用電方進行直接交易，用戶的選擇權(quán)將大為增加，市場功能得到有效釋放，資源配置效率將大幅提升，結(jié)果將是發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價格會有所上升，工商企業(yè)的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解”。
　　
　　十年拉鋸
　　
　　從2002年俗稱“5號文件”的《電力體制改革方案》下發(fā)，到2012年的十年間，中國電力體制改革艱難完成了廠網(wǎng)分開、主輔分離前兩個步驟。
　　
　　“前兩步改革很不徹底，遺留問題頗多”，業(yè)界人士普遍如此評價。
　　
　　“嚴格講，中國電力改革并非從2002年開始”，一位老電力人如是說，“從20世紀80年代初期的‘集資辦電’開始，中國電力改革就一直沿著一條相當(dāng)清晰的路線推進”。
　　
　　20世紀80年代以前，中國電力行業(yè)一直實行垂直一體化的壟斷模式。這種模式，曾在那個特定歷史時期，對電力工業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用。
　　
　　但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展，“缺電”越來越嚴重，暴露出了該模式難以克服的弊端。
　　
　　在強大的能源需求推動下，“集資辦電”應(yīng)運而生，并且發(fā)揮了強大的“鯰魚效應(yīng)”，在多年來壟斷封閉的電力體系中撕開了一個缺口。
　　
　　除了緩解電力短缺，“集資辦電”還在電力央企之外，培育了諸多發(fā)電主體。這些新生力量不斷發(fā)展壯大，直至占據(jù)中國發(fā)電裝機半壁江山，最后量變引發(fā)質(zhì)變。因為原有的垂直一體化壟斷體制無法做到“三公調(diào)度”，廠網(wǎng)不分造成的矛盾已經(jīng)不可回避。
　　
　　2002年廠網(wǎng)分開實現(xiàn)后，國家電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2004年將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報，卻因“電荒”席卷全國而擱淺。
　　
　　2007年年底，國資委牽頭，會同兩大電網(wǎng)及相關(guān)部委共同制定《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計、施工企業(yè)一體化重組方案》；但2008年年初，南方突然遭遇大面積雨雪冰凍災(zāi)害，導(dǎo)致大量電力設(shè)備損壞。兩大電網(wǎng)公司隨后聯(lián)合上書國務(wù)院，要求保留輸電施工企業(yè)——主輔分離再次停滯。
　　
　　2010年9月，電力體制改革工作小組同意了國資委制訂的主輔分離方案，并于當(dāng)年11月上報國務(wù)院；2011年初，國務(wù)院同意該方案，并明確由國資委負責(zé)組織實施。
　　
　　2011年9月底，主輔分離重組后新組建的兩家電力輔業(yè)集團正式掛牌成立。
　　
　　但這期間，國家電網(wǎng)卻成立了發(fā)展電源的新源控股有限公司，國網(wǎng)麾下的中國電科院控股了電力設(shè)備商許繼集團，國網(wǎng)國際技術(shù)裝備有限公司無償受讓了河南平高電氣集團的全部股權(quán)。
　　
　　2011年底，華北電網(wǎng)被悄然拆分為國家電網(wǎng)華北分部和冀北電力公司，中國區(qū)域電網(wǎng)中的最后一個堡壘失守。當(dāng)年為跨區(qū)競爭設(shè)置的區(qū)域電網(wǎng)已經(jīng)被消解，“省為實體”的省級電網(wǎng)公司回歸、做大。背后隱含的，是國家電網(wǎng)公司實現(xiàn)“本部實體化”的意圖。
　　
　　在日益堅硬的集團堡壘面前，電改變成了一場時進時退的持久拉鋸戰(zhàn)。
　　
　　就連5號文件制定的電改路線，也屢次遭到各種質(zhì)疑。
　　
　　2012年4月，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在出版的《中國電力與能源》一書中明確反對“輸配分開”改革；彼時業(yè)界有人預(yù)測，憑借國家電網(wǎng)在業(yè)內(nèi)的巨大游說能力和影響力，此說可能會導(dǎo)致中國電改的原定方案發(fā)生偏轉(zhuǎn)。
　　
　　經(jīng)歷過第一輪改革的資深電力人士表示，當(dāng)年“廠網(wǎng)分開”時，反對聲也很高，理由是強調(diào)“電力行業(yè)的特殊規(guī)律，是發(fā)輸供用瞬間完成，各環(huán)節(jié)之間不可分割，不適于像普通商品一樣引入競爭”，但結(jié)果恰恰證明了競爭的巨大力量；對于引入競爭后的安全因素等各種擔(dān)心，可以通過強化規(guī)則最大限度地避免。
　　
　　國家電監(jiān)會和能源局官員均表示，雖然電力改革路徑和方式眾說紛紜爭議不休，但“2002年5號文件提出的市場化改革方向，仍毋庸置疑”。
　　
　　再論輸配
　　
　　目前，輸配電價和輸配分開，已經(jīng)成為下一步電改的焦點。分還是不分、何時分、怎么分，都成為亟待解決的問題。
　　
　　事實上，關(guān)于輸配分開的各種觀點，正在悄悄發(fā)生著變化。
　　
　　2011年，電監(jiān)會現(xiàn)任主席吳新雄履新后，在輸配領(lǐng)域頻頻發(fā)力。是年，電監(jiān)會制定并頒布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，明確輸配電監(jiān)管目的、法規(guī)依據(jù)，規(guī)定了監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施，為深入開展輸配電成本提供了制度保障。
　　
　　2012年，電監(jiān)會提出要突出抓好的“六項重大監(jiān)管”第三項，就是“突出抓好成本與價格監(jiān)管”，其中特別提到：“科學(xué)界定輸、配電界面，明確輸、配電的成本構(gòu)成，選擇企業(yè)進行監(jiān)管試點”。
　　
　　《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，電監(jiān)會正計劃在深圳和蘇州，進行輸配電財務(wù)獨立核算試點工作。
　　
　　“輸配分開，在‘十一五’規(guī)劃和2011年的政府工作報告中，都提到了。但要思考具體怎么實現(xiàn)、怎么操作？到底要解決什么問題？”電監(jiān)會內(nèi)部人士表示，當(dāng)年輸配分開的改革設(shè)計，主要目的是“為了構(gòu)建多元的市場主體，不是為了分開而分開”，“如果有其它辦法能達到這個目標，也沒必要一定輸配分開”。
　　
　　“從財務(wù)上講，開奧迪是成本，開桑塔納也是成本；吃鮑魚是成本，吃盒飯也是成本；職工年薪十萬虧損，年薪五萬可能就盈利，”，中央財經(jīng)大學(xué)煤炭上市公司研究中心主任邢雷認為，“合理成本要搞清楚，這是最重要的”。
　　
　　2012年上半年，電監(jiān)會內(nèi)部專門搞了一個監(jiān)管論壇，討論輸配分開問題，其中一些觀點值得關(guān)注。
　　
　　“輸配一體、網(wǎng)售分開，以省為單位更符合我國國情”，電監(jiān)會輸電監(jiān)管部主任么虹提出了這樣的觀點。他認為，輸電與配售電分開，或輸配電與售電分開，只是改革選擇的形式，“在此基礎(chǔ)上，電力調(diào)度職能逐漸過渡為政府職能”。
　　
　　電監(jiān)會市場監(jiān)管部主任劉寶華則認為，“輸配分開本身不是目的，不能引入競爭的輸配分開沒有意義，只會增加社會成本；鑒于目前電力改革的整體環(huán)境，這項改革可以采取循序漸進的方式”。
　　
　　劉寶華提出一種更為簡便的模式——大用戶開放，即暫不改變目前的電網(wǎng)體制，而是加快開放大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易，首先在規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)建立市場機制，“但必須界定好市場與政府的邊界，政府不再層層審批，而是只管輸配電價、準入條件、市場規(guī)則和系統(tǒng)安全”。
　　
　　一位能源局關(guān)注電力改革的官員表示，在早幾年，電監(jiān)會的觀點“非常激進”，堅持“一定要輸配分離，不輸配分離就沒法進行下一步改革”；但現(xiàn)在的一些觀點，和10年前5號文件設(shè)計的電力體制改革路徑相比，顯然已有所調(diào)整。
　　
　　今年4月，國家電網(wǎng)總經(jīng)理劉振亞在著作中直言“繼續(xù)堅持輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化”，引發(fā)了業(yè)界強烈關(guān)注。
　　
　　有國網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)部專家告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，配電領(lǐng)域和輸電領(lǐng)域一樣，也是自然壟斷領(lǐng)域，不能自由競爭；應(yīng)盡快實行“配售分開”，來替代“輸配分開”。
　　
　　國網(wǎng)能源研究院總經(jīng)濟師李英介紹稱，“配電領(lǐng)域也是自然壟斷”的說法，其實來自國外，并非國家電網(wǎng)的發(fā)明；一些外國的電力體制改革模式，其實是輸配電下端放開電力零售市場，成立大量電力躉售商，實現(xiàn)電價的競爭。李英提供了美國學(xué)者薩莉?亨特寫的《電力競爭》一書，其中詳細介紹了美國的電改經(jīng)驗。此書由世界銀行資助，已經(jīng)在中國出版發(fā)行。書中堅持了“配電領(lǐng)域也是自然壟斷”的觀點。
　　
　　“輸配一體，網(wǎng)售分開......和我們觀點接近，但還不一樣”，中國社會科學(xué)院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹表示，是“分”還是“放”，一字之差，區(qū)別很大。
　　
　　“我們的觀點是強調(diào)放開，將來售電誰都可以售，對民資也可以放開，包括國網(wǎng)公司也可以售電；讓一個電網(wǎng)公司不去售電，顯然有問題”。
　　
　　“網(wǎng)業(yè)分離，主要解決的是公平競爭問題”，張昕竹表示，網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)改革的基本思路，就是網(wǎng)業(yè)分離�！叭绻�又做網(wǎng)絡(luò)又做業(yè)務(wù)，肯定要對競爭對手揉搓；只做網(wǎng)絡(luò)，那就對誰都一樣，沒有厚此薄彼的必要”。
　　
　　張昕竹認為，從監(jiān)管和公平競爭的角度看，輸配分開好像簡單，但仍需制定合理的輸配價格、合理的調(diào)度規(guī)則，“這和分離不分離沒有關(guān)系”。
　　
　　此前，張昕竹曾經(jīng)對中國輸配分開的成本進行過量化分析。他表示，實行輸配分開將增加成本600~1800億元；這一結(jié)論被國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在《中國電力與能源》一書中引用。
　　
　　有專家指出，目前爭議的焦點，表面看是輸配要不要分開，實際上“涉及到未來中國電力行業(yè)體制改革往什么方向走，這是真正的改革深水區(qū)”。范必認為，“監(jiān)管部門與壟斷企業(yè)是天然對立的，全世界都是如此，監(jiān)管部門在原則問題上不能讓步”�！半m然輸配分開有難度，但大方向應(yīng)當(dāng)堅持，改革只要啟動起來，早晚要朝那個方向走”。
　　
　　窗口期
　　
　　煤價低迷，電力供應(yīng)相對寬裕，這樣的行業(yè)狀況，一直被認為是電力體制改革、尤其是電價改革“窗口期”的特征。
　　
　　各種經(jīng)濟指標顯示，現(xiàn)在這些特征無疑已經(jīng)具備。
　　
　　回顧電改這十年，煤電矛盾長期不能理順，煤荒電荒輪番出現(xiàn)，導(dǎo)致改革的關(guān)注重點總在“保障能源供給”上，而忽略了用體制改革驅(qū)動能源效率提高。
　　
　　財政部財科所所長賈康（微博）認為，資源、能源方面的相關(guān)改革，是我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要。如果不能盡快化解已經(jīng)積累多年的矛盾，那么優(yōu)化結(jié)構(gòu)、走向集約、節(jié)能降耗、清廉高效的科學(xué)發(fā)展，將成為一句空話。
　　
　　諸多能源專家認為，目前煤價低迷，是實現(xiàn)資源價格改革的絕好時機，“應(yīng)盡快把資源稅的覆蓋面擴大到煤，徹底理順煤電矛盾”。
　　
　　賈康近日撰文稱，“電力改革是我國現(xiàn)階段改革必須強調(diào)頂層設(shè)計、配套周密實施的一個縮影，前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是硬骨頭，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應(yīng)財政體制改革，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設(shè)計”。
　　
　　范必亦認為，“最近煤價下跌，電企似乎日子好過了一些。但隨著經(jīng)濟周期的變化，煤電矛盾仍會加劇。應(yīng)當(dāng)趁現(xiàn)在煤電矛盾不那么尖銳的時候加快改革步伐”。
　　
　　但民間和一些學(xué)者的擔(dān)憂，卻更為現(xiàn)實�！艾F(xiàn)在，很多領(lǐng)域一提改革我就害怕，改革就是漲價，想方設(shè)法漲價”，一位能源領(lǐng)域的學(xué)者表示，改革的目的，是通過市場競爭把價格降下來。
　　
　　“就像煤電聯(lián)動一樣，煤價上漲，企業(yè)不停奔走呼吁漲電價；煤價下跌，卻無人呼吁降電價。利益集團固化之下，誰會有動力和自覺改革？”一位長期關(guān)注電改的學(xué)術(shù)界人士的這句話，令人印象深刻�！肮�正地講，10年改革不斷取得進展，但真正留下深刻印象的東西不多”，電監(jiān)會有關(guān)人士這樣評價十年來的電改歷程。
　　
　　有專家認為，其中要害是因為“改革缺乏頂層設(shè)計”。
　　
　　“頂層設(shè)計這種說法，實際上本身就有問題”，張昕竹認為，頂層設(shè)計和市場化是有矛盾的，市場化本身就是市場決定的，是市場交易過程中產(chǎn)生的，不需要設(shè)計，也不需要頂層，“但電力行業(yè)確實需要頂層設(shè)計，因為這個行業(yè)有市場缺陷”。
　　
　　“廠網(wǎng)分開后，必須確定輸配電價；而為了核定輸電成本，必須要進行主輔分離；發(fā)電側(cè)競爭啟動之后，必須打破單一購買者的局面，必然要進行售電端改革，逐步放開用戶選擇權(quán)，才會形成完整的電力市場”，電監(jiān)會一司局級干部如是說，“改革的邏輯非常清晰，但進程卻又如此艱難”。
　　
　　一位資深電力行業(yè)人士表示，除了供需形勢因素之外，“外部壓力不足導(dǎo)致的政府決策無力”，是電力改革進展遲緩的重要原因。
　　
　　今年3月22日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中提出“深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點，促進形成分布式能源發(fā)電無歧視、無障礙上網(wǎng)新機制，制定出臺農(nóng)村電力體制改革指導(dǎo)意見。提出理順煤電關(guān)系的改革思路和政策措施”。
　　
　　該意見還提出，“穩(wěn)妥推進電價改革，實施居民階梯電價改革方案，開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點，推進銷售電價分類改革，完善水電、核電及可再生能源發(fā)電定價機制”。此項工作，被指定由發(fā)改委、電監(jiān)會和能源局具體負責(zé)。
　　
　　“本屆政府臨門一腳，推進電改的決心已下，任務(wù)也已定下”，一位資深電力專家的話透露幾份無奈，“但改革如果錯過了最好的時機，就只剩迫不得已的選擇”。
　　
　　電改的另一個視角
　　
　　電力體制改革，電價改革是關(guān)鍵。沒有市場化的價格，電力市場亦是鏡中花水中月。
　　
　　然而，已經(jīng)走了10年的中國電力市場建設(shè)，正是在一種沒有市場價格的狀態(tài)下展開的。目前，中國的上網(wǎng)、輸配和銷售電價，依然由政府部門核定。近日，《財經(jīng)國家周刊》記者專訪了中國價格協(xié)會專家咨詢委員會委員李英。其長期從事電力技術(shù)經(jīng)濟和電力市場化改革研究工作，曾參與起草過國務(wù)院的《電價改革方案》。
　　
　　《財經(jīng)國家周刊》：隨著電力體制改革下一步何去何從的熱議，一些在業(yè)內(nèi)沉寂已久的話題又開始重新被大家提起。例如“魏橋”。談電改，“魏橋”似乎是個繞不過去的話題，您對“魏橋模式”怎么看？
　　
　　李英：魏橋，很難稱其為模式。只能說是一個自備電廠，自建了小電網(wǎng)，向企業(yè)外的用戶供電。事實上，它既不符合國家政策支持的微電網(wǎng)，也不符合大的發(fā)展方向。這種模式，我認為是不可持續(xù)的。
　　
　　整個電力工業(yè)，包括中國也包括國外，都是從孤立電網(wǎng)一步一步發(fā)展成互聯(lián)電網(wǎng)的。聯(lián)網(wǎng)后，可靠性增加，道理很簡單，因為可以容納更多電源；一旦有電源脫機，完全可以通過大電網(wǎng)本身互補；電力質(zhì)量也比較好，能夠?qū)τ脩暨M行持續(xù)的優(yōu)質(zhì)的供電；另外和大電網(wǎng)聯(lián)在一起，可以減少整個系統(tǒng)的備用，比較經(jīng)濟。
　　
　　《財經(jīng)國家周刊》：輸配分開是電力體制改革的關(guān)鍵一步。當(dāng)然，業(yè)界對此的探討也非常多。請問你怎么看待輸配分開，對電網(wǎng)而言，到底應(yīng)不應(yīng)該進行拆分？
　　
　　李英：我認為，在可競爭的領(lǐng)域進行競爭，一是發(fā)電，一個是電力的零售，而不是網(wǎng)絡(luò)，包括輸電和配電網(wǎng)絡(luò)。
　　
　　配電網(wǎng)也屬于自然壟斷，不可能搞重復(fù)建設(shè)。用經(jīng)濟學(xué)的名詞講叫“成本次可加性”。也就是說，在同一地區(qū)，一家企業(yè)壟斷供電，要比多家企業(yè)競爭供電成本低。
　　
　　國外一些國家提倡的是網(wǎng)售分離。如果是輸配已分開，那就是在輸配分開的基礎(chǔ)上售配再分離。配電企業(yè)若同時也有售電業(yè)務(wù)，那它就不能作為市場競爭的主體來參與市場競爭。因為又配又售、又踢球又當(dāng)裁判肯定是不行的。所以民營企業(yè)參與電力市場還有一條路，就是成立獨立的售電企業(yè)，未來隨著電改的深化，可以集中買電賣電。例如魏橋，可以通過大電網(wǎng)來批發(fā)電，來賣給別人。
　　
　　《財經(jīng)國家周刊》：今年6月，能源局明確提出支持民間資本投資電網(wǎng)建設(shè)，但未提及具體細則；您認為民資該如何參與電網(wǎng)建設(shè)？
　　
　　李英：民資的進入現(xiàn)在有幾種方式，一種是直接投資。
　　
　　這一方面，投資發(fā)電企業(yè)是毫無障礙的，特別是投資清潔能源、可再生能源；
　　
　　而從電網(wǎng)性質(zhì)上看，可分為公用網(wǎng)絡(luò)和專用網(wǎng)絡(luò)。公用網(wǎng)絡(luò)是自然壟斷型；民資如果進入，可能就是進入到專用線路里。
　　
　　直接投資外，第二個渠道是將來可以通過公眾持股，或直接購買電網(wǎng)企業(yè)的股票；但電網(wǎng)企業(yè)上市的很少，將來進一步深化國企改革，會不會通過上市讓公眾能夠?qū)﹄娋W(wǎng)企業(yè)進行投資？
　　
　　更進一步，將來政府能不能允許電網(wǎng)企業(yè)向公眾發(fā)行企業(yè)債券？
　　
　　但很大的問題是，政府是否允許？回報能否達到民資的要求？國家電網(wǎng)的凈資產(chǎn)收益率實際上很低；而民資進入任何一個行業(yè)的目標，不是提供社會服務(wù)，而是追逐利潤。
　　
　　《財經(jīng)國家周刊》：眾所周知，10年的中國電力市場建設(shè)，是在一種沒有市場價格的狀態(tài)下展開的。建立市場化的電價機制應(yīng)成為改革的目標，請問在您看來，電價下一步到底該怎么改革？
　　
　　李英：現(xiàn)在的銷售電價，是一種“捆綁式”的電價，只告訴價格水平，不告訴價格構(gòu)成。
　　
　　將來，必須告訴用戶價格構(gòu)成；構(gòu)成中不僅要告訴電價附加是多少，還要告訴費和稅各是多少；還應(yīng)告訴發(fā)電企業(yè)成本占多少，電網(wǎng)企業(yè)占多少，損耗是多少。銷售電價構(gòu)成要解綁，這個是發(fā)展方向。
　　
　　交叉補貼要逐步地取消，但不可能一下子解決。
　　
　　未來，電價一定要促進資源節(jié)約，至少能反映合理成本�，F(xiàn)在，中國的能源環(huán)境是不可持續(xù)的；另外，一定要創(chuàng)造條件，推動市場化改革，使電價市場化。
　　
　　在韓國和日本，調(diào)價機制里也專門有“燃料價格”；不同的是，他們沒有審批，只是調(diào)節(jié)性的；而我們總怕CPI過高。比如煤電聯(lián)動，總是不及時，而且讓火電企業(yè)消化電煤漲價部分的30%成本，火電企業(yè)叫苦不堪。
　　
　　目前，風(fēng)電的標桿電價，并未隨著造價降低實時降低，出現(xiàn)了對風(fēng)電的“激勵過度”。五大發(fā)電企業(yè)都不愿意搞火電，都愿意做風(fēng)電，這就是激勵過度。
　　
　　為什么現(xiàn)在直購電進展緩慢？也是不正常的機制造成的。政府讓電廠和電網(wǎng)都讓點利，政府也讓點稅，給企業(yè)造出了一種低電價，這不是真正的市場化。
　　
　　煤電聯(lián)動“完結(jié)篇”
　　
　　七月的炎炎酷暑中,煤炭企業(yè)正在紛紛墜入冰窖。
　　
　　“我們現(xiàn)在出差住酒店，成天把冷氣開到最大，盡量浪費電”，一位湖北煤商如此調(diào)侃說，“煤價不斷下跌，整個行業(yè)都很著急。發(fā)電量上去了，對煤炭才有需求”。
　　
　　這是十年難得一見的情景。煤炭電力這對冤家，一夜間地位大反轉(zhuǎn)。
　　
　　煤炭寒冬
　　
　　“現(xiàn)在沒忙什么，歇著呢”，一家山西煤炭貿(mào)易公司常駐秦皇島的代表語氣有氣沒力，“現(xiàn)在市場還是比較疲軟，繼續(xù)等”。
　　
　　所謂疲軟，是指5500大卡“山西優(yōu)混”，賣610元/噸還是走不動。
　　
　　這家公司在剛剛過去的6月，“成交了不到3萬噸；而去年行情好的時候，一個月成交都超過了10萬噸”。
　　
　　其他煤炭經(jīng)銷商的日子大同小異。目前的煤價，使得很多煤礦都不愿意把煤發(fā)往港口。“一方面沒需求，另外夏天煤容易自燃。既然放港口也是賠錢，還不如不挖，暫時放假”。
　　
　　多個煤炭經(jīng)銷商在秦皇島海運煤炭交易市場登記的聯(lián)系電話，已經(jīng)變成空號，或者換了主人。
　　
　　中國煤炭工業(yè)協(xié)會有關(guān)人士表示，目前市場不景氣，有些民營煤炭經(jīng)銷商“船小好調(diào)頭，可能已經(jīng)離場”。
　　
　　“應(yīng)該說高庫存有所改善。隨著南方氣溫升高，需求正在恢復(fù)正�！�，秦皇島海運煤炭交易市場總經(jīng)理王立鋒表示，現(xiàn)在之所以煤價還在跌，是因為煤價對市場的反應(yīng)有滯后性。
　　
　　王立鋒認為，目前煤價企穩(wěn)的跡象已經(jīng)存在，“現(xiàn)在電廠消耗已經(jīng)恢復(fù)正常水平；有些電廠甚至已經(jīng)超過了最大日耗，只是由于前一段時間庫存較多，所以市場反應(yīng)會滯后一些”。
　　
　　“目前運力還是正常的。去年大秦鐵路完成4.4億噸，今年計劃完成4.5億噸。按照進度，現(xiàn)在稍微虧欠一些，但還有半年時間”。王立鋒認為，“大環(huán)境不好說，但短期內(nèi)煤市已經(jīng)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象，7月應(yīng)該比6月有所好轉(zhuǎn)”。
　　
　　中央財經(jīng)大學(xué)煤炭上市公司研究中心主任邢雷認為，大宗能源物資的需求，不可能因為一點市場波動就有很大變動，實際上主要還是取決于宏觀經(jīng)濟形勢。
　　
　　去年彼時，國際煤炭市場價格是每噸120美元左右，現(xiàn)在已經(jīng)跌至每噸84美元左右，“國際煤價下行，導(dǎo)致進口增加較快”，幾方面因素疊加，造成了今年煤炭經(jīng)濟下滑形勢比較明顯。
　　
　　不聯(lián)動了?
　　
　　“發(fā)電企業(yè)這段怎么再也不提煤電聯(lián)動的事了？”一位中國煤炭工業(yè)協(xié)會的專家這樣調(diào)侃，“煤價降了，電價要不要降？”
　　
　　這是煤炭聯(lián)動政策實施以來，第二次遇到這樣的問題；上一次，是2008年金融危機爆發(fā)時。
　　
　　煤電聯(lián)動政策，始于2004年年底。是年12月15日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見的通知》，對煤電聯(lián)動計算方法、首次聯(lián)動的計算基準、電價調(diào)整周期、銷售電價與上網(wǎng)電價聯(lián)動等重要問題予以明確。當(dāng)時規(guī)定，以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期，若周期內(nèi)平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%，便將相應(yīng)調(diào)整電價；但發(fā)電企業(yè)要自行消化30%的煤價上漲因素。
　　
　　煤電聯(lián)動政策的本意，仍是希望利用行政控制手段，削弱煤價上漲造成的發(fā)電企業(yè)成本上漲壓力；同時，亦能達到抑制通脹的目的。
　　
　　但是，該政策在實際實行過程中，一波三折，并未完全實現(xiàn)最初設(shè)想的目標；反而對市場公平和正在推進的中國電改，均產(chǎn)生了不利影響。
　　
　　在煤電聯(lián)動政策出臺之初，就有專家提出質(zhì)疑：煤電價格聯(lián)動后，確定電廠上網(wǎng)電價的手段，只能采用成本法；否則，煤電價格聯(lián)動將無法實施。這意味著，早就因無法準確衡量電廠成本效率而為業(yè)界廣泛詬病的成本法，將以行政法規(guī)的手段繼續(xù)實行下去。
　　
　　彼時，還有專家預(yù)言，煤電聯(lián)動制度“可能增加發(fā)改委日后價格決策的難度”，并引發(fā)了市場對“回歸計劃”的強烈質(zhì)疑，“發(fā)改委有可能將自己推上煤電矛盾焦點的前臺”。
　　
　　而電改的目標是形成競爭、開放的電力市場，由競爭形成上網(wǎng)電價。
　　
　　“現(xiàn)在，煤炭企業(yè)也會問，既然發(fā)改委有煤炭的最高限價，是不是也應(yīng)該出臺最低限價？”邢雷表示。
　　
　　目前，發(fā)改委規(guī)定的電煤市場價不得高過800元的限價令已經(jīng)沒有任何意義，“早就跌破那個價格了，很尷尬”
　　
　　很明顯，煤電聯(lián)動制度事實上成了“只跟漲不跟跌”的循環(huán)漲價制度；最終聯(lián)動帶來的漲價成本，又全部轉(zhuǎn)移到了企業(yè)和消費者頭上，造成整個社會運行成本的上升。
　　
　　邢雷認為，歷史遺留問題不可能一蹴而就，“但價格改革還是要通過市場化來解決”。
　　
　　煤價并軌時機
　　
　　“現(xiàn)在價格一天一變，重點合同煤價和市場煤價上次開會每噸還差100多元，這次開會卻只差20元錢”，一位中國煤炭工業(yè)協(xié)會專家稱。
　　
　　這已是近年來重點合同煤價和市場煤價差距最小的時期，而且差距仍在縮小中。
　　
　　國家能源局一相關(guān)官員向《財經(jīng)國家周刊》記者透露，目前已有數(shù)省出現(xiàn)了“煤價倒掛”，即市場煤價低于重點合同煤價。他表示，現(xiàn)在是“最好的煤炭價格改革時機，電煤價格并軌，可為新一輪電改啟動打下基礎(chǔ)”。
　　
　　6月中旬，國家發(fā)改委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局會同綜合司、價格司，鐵道部運輸局、交通運輸部水運局、國家能源局煤炭司，煤炭工業(yè)協(xié)會和國家電網(wǎng)交易中心，共同組成調(diào)研組，赴晉、蒙展開調(diào)研。
　　
　　據(jù)了解，該調(diào)研的目的是“為進一步了解當(dāng)前煤炭經(jīng)濟運行和地方煤炭交易市場建設(shè)狀況，準確把握后期發(fā)展走勢”。
　　
　　此次調(diào)研，還就合并重點電煤價格與市場煤價格聽取了兩地企業(yè)和地方部門意見；有觀察人士認為，此次調(diào)研或可看成是電煤價格改革的先聲。
　　
　　一參與調(diào)研的有關(guān)部門人士稱，目前調(diào)研雖已結(jié)束，但并未最終形成結(jié)論，“詳情不便透露”。
　　
　　事實上，煤價并軌的呼聲，并非剛剛開始。早在濮洪九擔(dān)任煤炭工業(yè)協(xié)會副會長期間，煤炭工業(yè)協(xié)會就曾向國家發(fā)改委等部門遞交了關(guān)于煤價并軌的報告。
　　
　　“我認為是好事”，一位煤炭行業(yè)資深人士這樣評價煤價并軌。
　　
　　但是，中國諸多發(fā)電企業(yè)的想法，卻并非這么簡單。
　　
　　接近國家能源局的消息人士表示，政府有關(guān)部門已經(jīng)找過五大發(fā)電集團研討取消煤價雙軌制問題，“但發(fā)電企業(yè)不同意，理由就是現(xiàn)在的市場煤價依然比重點合同煤要貴”。
　　
　　一位研究煤炭市場的專家調(diào)侃，“別著急，也許過幾天，重點合同煤比市場煤還貴出一大截，發(fā)電企業(yè)就該要求并軌了”。
　　
　　“對完全通過市場來買煤的企業(yè)而言，雙軌制就是一種不公平競爭”，邢雷反問，“憑什么你就可以買到低價煤，我就買不到呢？”
　　
　　但并軌，卻也不是“說說那么簡單”。國家能源局有關(guān)人士向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“煤價并軌，是牽一發(fā)而動全身”。
　　
　　“必須作一個系統(tǒng)的、全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化設(shè)計”，國務(wù)院研究室綜合司副司長范必認為，現(xiàn)在有關(guān)部門想把二者并軌，“初衷雖好，但難于實行”。
　　
　　范必眼中的并軌條件包括：鐵路運力市場化改革，電企上網(wǎng)電價放開，取消地方下達的煤炭指標和發(fā)電量計劃指標等等。
　　
　　“很多問題其實不是煤電雙方造成的，而是整個體制或者政策問題”，邢雷認為，煤炭、電力作為上下游緊密聯(lián)系的行業(yè)，應(yīng)共進退，形成比較和諧的長期穩(wěn)定關(guān)系。
　　
　　“但現(xiàn)實是，你不聽我的、我也不聽你的”，“可以利用現(xiàn)在這個契機，通過市場化手段，把煤炭、電力更緊密地結(jié)合在一起”。
　　
　　地電試驗田
　　
　　電力體制改革的十年徘徊期中，地方電網(wǎng)“試驗田”的探索卻一直在自發(fā)進行。
　　
　　2012年上半年，關(guān)于地方電網(wǎng)與國家電網(wǎng)“龍蛇爭霸”的消息頻傳�！敦斀�(jīng)國家周刊》記者從電監(jiān)會獲悉，目前電監(jiān)會的相關(guān)部門對此非常關(guān)注，并將開展一系列調(diào)研。
　　
　　“地方電網(wǎng)有可能成為電力改革的突破口，甚至可能作為輸配分開的試金石。”7月下旬，一位正在地方調(diào)研的電力專家告訴《財經(jīng)國家周刊》。
　　
　　大小電網(wǎng)
　　
　　電力系統(tǒng)外的諸多國人并不清楚：中國的電網(wǎng)，并非國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)一統(tǒng)江山；尚有大量大大小小的地方電網(wǎng)，分割其間。
　　
　　其中，規(guī)模較大的地方電網(wǎng)企業(yè)主要有5家，即陜西地電集團、內(nèi)蒙古電力公司、廣西水利電業(yè)公司、四川水電投資經(jīng)營集團、山西國際電力公司。以陜西地電為例，成立初期，陜西地電的供電區(qū)，在陜西省99個縣里占2/3；而這66個縣的售電量卻只占全省售電量的1/3。很明顯，都是些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。
　　
　　一般而言，大小電網(wǎng)間平時相安無事；但每當(dāng)?shù)仉姷乇P內(nèi)出現(xiàn)耗電大項目時，央企電網(wǎng)都會來染指一番。
　　
　　事實上，地方電網(wǎng)除了地域優(yōu)勢外，技術(shù)和電網(wǎng)安全保障水平方面，不如兩大央企電網(wǎng)，這在能源業(yè)界亦有共識。
　　
　　華北電力大學(xué)一專家介紹，2008年南方冰雪災(zāi)害最嚴重的湖南郴州，“央企電網(wǎng)和地方電網(wǎng)都在搶修，但央企的進度明顯快得多”。
　　
　　國家電監(jiān)會發(fā)布的《2011年供電監(jiān)管報告》稱，“國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所屬供電企業(yè)，供電總體水平普遍高于地方供電企業(yè)”。
　　
　　兩大央企電網(wǎng)還有其他的天然優(yōu)勢。比如，可在地電企業(yè)法定營業(yè)區(qū)內(nèi)，興建高電壓等級變電站的配套配網(wǎng)供電設(shè)施，爭奪用戶；并可依靠規(guī)劃、設(shè)計、并網(wǎng)、調(diào)度等方面的壟斷優(yōu)勢，對地電企業(yè)接入系統(tǒng)實行各種聯(lián)網(wǎng)限制。
　　
　　比如，蒙西電網(wǎng)管內(nèi)是中國著名的火電風(fēng)電基地，但大量電力需要通過國家電網(wǎng)外送，“能送多少，人家說了算”，內(nèi)蒙古電力公司黨委工作部一職工說。
　　
　　多年來，關(guān)于蒙西電網(wǎng)窩電極其嚴重的消息，不絕而耳；甚至有消息稱，內(nèi)蒙古電力公司準備修建直通南方電網(wǎng)的直流特高壓線路，“飛躍國家電網(wǎng)”。
　　
　　“地方政府，當(dāng)然是支持地方電廠和地方電網(wǎng)的；因為他們可以直接控制這些電廠、電網(wǎng)，鼓勵支持高耗能項目”，國家電網(wǎng)有關(guān)人士認為，在央企和地電公司的關(guān)系上，“地方政府自身的利益訴求起了重大作用”。
　　
　　這并不奇怪。除了一些地方水電企業(yè)歸地方水利部門管理外，地電公司的歸口管理部門，主要是各級地方政府的國資委、經(jīng)信委和發(fā)改委。“地電企業(yè)，資源開發(fā)在地方、電量消化在地方、解決就業(yè)在地方、利潤稅收在地方”。
　　
　　地電往事
　　
　　上世紀80年代，當(dāng)時的國家電力部在全國范圍相繼上收了600多個縣級地方供電企業(yè)的管理權(quán)，歸其“直供直管”；其余1800多個躉售縣和自發(fā)自供縣，則仍由地方政府管理。這一階段，縣級電網(wǎng)管理體制分為三種類型：一種是直供直管型，由央企電網(wǎng)企業(yè)直接管理；一種是地方自建小水電、小火電和供電，即自發(fā)自供自管；占比例最大的類型則是第三種——躉售縣。所謂躉售，就是先向大電網(wǎng)購電，然后再轉(zhuǎn)賣給區(qū)域內(nèi)的用電戶，類似于“先批發(fā)、后零售”。
　　
　　躉售電網(wǎng)，其資產(chǎn)仍然屬于地方政府（主要是縣級），一般稱之為“縣供電公司”。這些縣，多是其供電區(qū)域內(nèi)電源較少、無法滿足用電需求，只能先向大電網(wǎng)購電，然后再轉(zhuǎn)賣給區(qū)域內(nèi)的用電戶。
　　
　　用通俗的話來講，躉售供電企業(yè)，就是電力“二道販子”。
　　
　　1998年10月，“改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革農(nóng)電管理體制、實現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價”工作開始，隨后實施了兩輪大規(guī)模的農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造；借此，國家電力公司下屬的各省市電力公司，對部分地方縣級供電企業(yè)實施了“代管”。
　　
　　而山東魏橋解列運行的小電廠和小電網(wǎng)，也肇始于彼時的山東電力短缺；之后其默默耕耘多年，才發(fā)展壯大如斯。
　　
　　這種局面，基本維持到了現(xiàn)在，沒有大的變化。這些歷史演變，為日后的中國電力體制改革，埋下了諸多伏筆。
　　
　　變與不變
　　
　　電網(wǎng)，帶有天然壟斷性質(zhì)。一旦成型，基本“一成不變”；但其中的細微變化，若非業(yè)內(nèi)人士，恐很難洞見其奧妙。
　　
　　躉售縣的變化，正是其中之一。
　　
　　按照2002年電力體制改革方案，輸配分開后，配電側(cè)要引進競爭機制，由兩個及以上配電企業(yè)在同一區(qū)域展開競爭；而躉售縣，因為存在和大電網(wǎng)不同產(chǎn)權(quán)的配電企業(yè)，自然是改革的最佳試點。
　　
　　《財經(jīng)國家周刊》記者卻了解到，目前躉售模式已露日漸式微之態(tài)，很多躉售縣已經(jīng)逐步劃轉(zhuǎn)給了央企電網(wǎng)。
　　
　　比如已經(jīng)被拆分的華北電網(wǎng)，在2011年年初就已經(jīng)基本完成了躉售縣的劃轉(zhuǎn)，其管轄范圍內(nèi)的躉售縣都已經(jīng)變成了國網(wǎng)的“直供直管縣”。
　　
　　國網(wǎng)河北電力公司管轄的冀南電網(wǎng)，其勢力范圍內(nèi)的躉售縣資產(chǎn)上劃工作，即將大功告成。“現(xiàn)在邯鄲、邢臺、衡水三個市公司正在進行上劃，計劃今年6月完成”，國家電網(wǎng)有關(guān)人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“這三市上劃完成后，河北南網(wǎng)區(qū)域就沒有躉售縣了”。
　　
　　國家電網(wǎng)公司內(nèi)部人士向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“躉售縣資產(chǎn)屬于地方，就無法納入市級電網(wǎng)整體規(guī)劃；只是代管的話，國網(wǎng)就不會投資建設(shè)新線路，比如110KV的農(nóng)網(wǎng)架”，“這對地方經(jīng)濟社會長遠發(fā)展，也是不利的”。
　　
　　但在經(jīng)歷大規(guī)模農(nóng)網(wǎng)改造之后，央企電網(wǎng)和地電企業(yè)之間，對于農(nóng)電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬問題，一直爭議不斷。兩大央企電網(wǎng)認為，農(nóng)網(wǎng)改造是央企從國債資金和商業(yè)銀行統(tǒng)貸資金建設(shè)的，并由央企電網(wǎng)統(tǒng)還這筆債務(wù)，農(nóng)網(wǎng)改造形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)當(dāng)屬央企電網(wǎng)所有。
　　
　　而地方政府和相關(guān)地電企業(yè)認為，中央和地方財政預(yù)算內(nèi)專項資金，都是農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)改造的資本金，央企電網(wǎng)所屬的各省電網(wǎng)企業(yè)不是農(nóng)網(wǎng)資產(chǎn)的出資人；還貸資金主要是通過向省級以及以下用戶加價均攤方式籌集的，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸地方政府所有。
　　
　　還有一些“端不上臺面”的問題，如“地方政府領(lǐng)導(dǎo)時常把躉售縣供電企業(yè)當(dāng)做蓄水池，政府部門想買部好車，領(lǐng)導(dǎo)親屬要安排工作，都會想到躉售供電企業(yè)”，“所以許多地方政府反對上劃”。
　　
　　國家電網(wǎng)一內(nèi)部人士表示，在進行躉售縣資產(chǎn)上劃時，發(fā)現(xiàn)這些供電企業(yè)“有很多裙帶關(guān)系，管理不透明、不規(guī)范等問題嚴重”。
　　
　　但也有業(yè)界人士認為，地方電網(wǎng)相對薄弱，主要是因為在規(guī)劃、設(shè)計、調(diào)度和上網(wǎng)電價、電量等諸多方面，存在著體制性、歧視性的制約，很難在同一平臺上和大電網(wǎng)競爭。
　　
　　“苦樂不均”，中電聯(lián)有關(guān)人士表示，“有些躉售縣電力企業(yè)負擔(dān)重、收益少，地方政府根本不愿意要，交給央企電網(wǎng)，其實是甩包袱”。
　　
　　對于上劃，諸多躉售縣電力企業(yè)的員工卻表示歡迎，“成了央企職工，待遇和身份都將更有保障”。
　　
　　“上劃只是其中一種方式，上劃、代管、股份制、歸地方，都是允許的方式；如果對外資和民營資本開放，投資主體將更加多元化”，國家電監(jiān)會一官員稱。
　　
　　上世紀90年代，四川什邡曾試圖進行電網(wǎng)股份制改造，實現(xiàn)國家和地方兩個電網(wǎng)合一，共同參股，但是最終未能達成協(xié)議。據(jù)當(dāng)時參與方案設(shè)計的電力人士表示，“主要還是利益沒有協(xié)調(diào)好”。
　　
　　僅是拾遺補缺？
　　
　　在電改“五號文件”中，地方電網(wǎng)被稱為“農(nóng)電”；《財經(jīng)國家周刊》記者在采訪中獲悉，電監(jiān)會一位負責(zé)人最近在聽取匯報時指出，“今后盡量不稱農(nóng)電，統(tǒng)一用‘地電’概念”。
　　
　　傳統(tǒng)上，在“中央統(tǒng)一辦電管電”體制下，地電企業(yè)一直被認為扮演著“拾遺補缺”的角色，在中央電力企業(yè)延伸不到的地方發(fā)揮作用。
　　
　　在一些大型央企難以施展的地方，地電企業(yè)往往能充分利用其熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、人脈深厚、調(diào)動靈活、管理成本低等優(yōu)勢，建設(shè)小水電、小火電和小電網(wǎng)。
　　
　　有專家指出，地電企業(yè)也曾是電力體制改革的推動者。當(dāng)年，有獨立利益訴求的地方發(fā)電企業(yè)大量出現(xiàn)后，為了追求效益最大化，它們嘗試了輔助業(yè)務(wù)社會化、采購招投標等當(dāng)時來看很前衛(wèi)的措施，“電廠經(jīng)營管理也從代營代管開始，發(fā)展到自營代管，最后大部分電廠在2000年前后實現(xiàn)自營自管，為后來的廠網(wǎng)分開埋下了伏筆”。
　　
　　隨著獨立電廠的增多，其與電網(wǎng)所屬電廠在調(diào)度計劃安排、費用分攤、電費結(jié)算、電廠服務(wù)等方面的利益沖突變得日益尖銳，導(dǎo)致以地電企業(yè)為主的各投資主體強烈要求改革，實現(xiàn)廠網(wǎng)分開。
　　
　　“從一定程度上說，正是地方發(fā)電企業(yè)的發(fā)展壯大，才最終推動了廠網(wǎng)分開”，有電力體制改革研究者這樣評價。
　　
　　地電企業(yè)目前面臨的形勢，顯然更加嚴峻。隨著各大區(qū)域電網(wǎng)的消失，央企電網(wǎng)“大一統(tǒng)”的趨勢日漸明顯，先天和后天的缺陷，硬件和軟件的弱項，讓地電企業(yè)有了“夾縫中求生存”的尷尬。
　　
　　但對于電力改革下一步，輸配分開該怎么走，有諸多專家寄希望于地電企業(yè)成為試驗田。
　　
　　“可以把目前已經(jīng)實行了輸配分開的陜西地電等地電企業(yè)，作為樣本，進行深入研究對比”，有電力行業(yè)資深人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，這樣可以用事實來說明，輸配分開到底要不要搞、怎么搞、搞了到底好不好。
　　
　　國家電監(jiān)會《2011年供電監(jiān)管報告》稱，“部分地區(qū)配電網(wǎng)投入不足，供電能力不足，不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活用電需求”。
　　
　　報告中的數(shù)據(jù)顯示，從“十一五”期間到“十二五”期間，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)輸配網(wǎng)建設(shè)與改造實際投資和計劃投資情況看，都是220千伏及以上電網(wǎng)投資規(guī)模“更加”或“繼續(xù)”高于220千伏以下電網(wǎng)投資規(guī)模。
　　
　　而5家主要地方供電企業(yè)，同期220千伏以下電網(wǎng)計劃投資規(guī)�！懊黠@高于”220千伏及以上電網(wǎng)投資規(guī)模，且呈逐年增長態(tài)勢。
　　
　　“在配電環(huán)節(jié)實行投資主體多元化，是扭轉(zhuǎn)配電網(wǎng)發(fā)展滯后的重要對策”，一位研究地電企業(yè)的業(yè)內(nèi)人士認為。
　　
　　國家電監(jiān)會新聞研究處處長李創(chuàng)軍撰文指出，開放購電側(cè)市場可以作為電力市場化改革的突破口�！耙恍┑胤揭呀�(jīng)有一些獨立于大電網(wǎng)的地方電力企業(yè)，可以先賦予這些企業(yè)購電自主權(quán)，開展試點”。
　　
　　“是通過兼并、繼續(xù)走大一統(tǒng)的道路？還是堅持多家辦電、培育多家市場主體，形成有效有序的競爭，走電力市場化的道路？這是下一步深化電力體制改革需要分析的重要問題”，一位電力行業(yè)資深人士感慨，“多年來，關(guān)于配網(wǎng)改革的觀點，從來沒有統(tǒng)一過”。
　　
　　“這幾次事件的爆發(fā)，是一個機會，來喚起下一步電力體制改革怎么辦”，這位電力行業(yè)資深人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。
　　
　　新電改應(yīng)堅持市場化方向
　　
　　從電改元年2002年開始，中國發(fā)電裝機容量的曲線出現(xiàn)一個拐點，連續(xù)多年新增裝機達1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發(fā)展的電力短缺問題。同樣的政府，同樣的企業(yè)，同樣還是那些人，卻創(chuàng)造出了前所未有的生產(chǎn)力，這就是制度變革的力量！
　　
　　這一輪電改打破了原國家電力公司高度集中、垂直運營的管理體制，實行了政企分開、廠網(wǎng)分開，形成了五大發(fā)電集團與神華集團、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。
　　
　　這一輪電力改革極大地增強了發(fā)電企業(yè)活力。在建設(shè)成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，一些重要的改革任務(wù)尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設(shè)受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。例如,困擾中國經(jīng)濟的煤電矛盾周期性發(fā)作；新能源發(fā)電困難；電力節(jié)能減排形勢嚴峻；工商企業(yè)用電負擔(dān)過重。這些都在很大程度上成為經(jīng)濟發(fā)展的痼疾，削弱了我國企業(yè)的國際競爭力。探究種種矛盾的成因，大都源于沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。
　　
　　“計劃之手”延續(xù)
　　
　　一般說來，企業(yè)的銷售收入等于價格乘以產(chǎn)量。發(fā)電行業(yè)上網(wǎng)電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達的生產(chǎn)計劃決定。
　　
　　作為一個企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價上沒有自主權(quán)，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現(xiàn)象。
　　
　　人為設(shè)定的電價和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無科學(xué)依據(jù)。當(dāng)電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應(yīng)對成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發(fā)電時間。
　　
　　例如，火電機組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000~5000小時。對這部分計劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當(dāng)電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。
　　
　　電力市場發(fā)育不足。2002年以來的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務(wù)結(jié)算于一身。電力體制改革十年以來，有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購兼并，將業(yè)務(wù)延伸至設(shè)備制造領(lǐng)域，對電網(wǎng)設(shè)備（如變壓器、繼電器、開關(guān)、電表、電纜電線等）形成生產(chǎn)制造和采購使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權(quán)，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無法參與競爭，輸變電設(shè)備制造業(yè)界反映強烈。
　　
　　市場化方向
　　
　　傳統(tǒng)觀點認為，電力行業(yè)必須實行上下游一體化經(jīng)營，由國家統(tǒng)一管理。隨著技術(shù)進步和管理創(chuàng)新，這種情況已有了很大變化。
　　
　　國外電力市場化改革的普遍做法是，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競爭性領(lǐng)域，由電網(wǎng)公司負責(zé)骨干輸電網(wǎng)的建設(shè)、運營；將配電環(huán)節(jié)劃歸競爭性領(lǐng)域，引入市場機制，形成大量配電、售電公司，作為獨立市場主體從事購售電業(yè)務(wù)。
　　
　　目前，發(fā)達國家的輸電網(wǎng)絡(luò)大都是由眾多電網(wǎng)企業(yè)組成全國互聯(lián)或跨國互聯(lián)輸電網(wǎng)，如美國有十個網(wǎng)、西歐（包括部分東歐國家）由十幾個國家電網(wǎng)組成。多張異步輸電網(wǎng)的好處在于，便于區(qū)域內(nèi)資源配置和區(qū)域外的電力資源余缺調(diào)劑，并在安全性上高于全國一張同步網(wǎng)。5號文件就規(guī)定了全國設(shè)置6個異步運行的區(qū)域輸電網(wǎng)企業(yè)。
　　
　　重新界定輸、配電環(huán)節(jié)市場屬性，可以提高電力市場運行效率。從上世紀80年代以來，西方國家電力市場化改革主要遵循了兩條主線：一是打破垂直一體化的管理體制，從發(fā)電側(cè)的競價上網(wǎng)發(fā)展到逐步開放配電網(wǎng)，將單邊購買模式轉(zhuǎn)向批發(fā)競爭和零售競爭，逐步加大市場化力度；二是打破電力企業(yè)是公益性機構(gòu)的傳統(tǒng)觀念，允許不同投資主體進入國有發(fā)電和配售電領(lǐng)域，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。
　　
　　盡管各國改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對產(chǎn)業(yè)鏈進行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國，也在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開放了市場。各國電力改革實踐證明，重新界定輸配電環(huán)節(jié)市場屬性，對輸配電業(yè)務(wù)進行重組并不改變電網(wǎng)原有物理連結(jié)方式，不存在技術(shù)方面障礙，也不會影響電力系統(tǒng)安全。重組之后，市場機制將貫穿于發(fā)、輸、配、售各個環(huán)節(jié)，在體制上打通發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的交易屏障，用戶的選擇權(quán)大為增加，市場功能得到有效釋放，電價普遍降低，電力市場的資源配置效率將提升。
　　
　　“新電改”思路
　　
　　參照國際經(jīng)驗，深化我國電力體制改革需要進一步解放思想，重新界定各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場屬性，并根據(jù)其特點對其業(yè)務(wù)組織模式進行重構(gòu)。當(dāng)前，應(yīng)堅持確定市場化改革的正確方向，以界定競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)為突破口，構(gòu)建多買多賣的電力市場。
　　
　　第一，進一步完成廠網(wǎng)分開和主輔分離的任務(wù)。對近年來各級電網(wǎng)企業(yè)新收購的裝備制造企業(yè)，仍保留的輔助性業(yè)務(wù)單位，如輸變電施工企業(yè)等，以及相關(guān)“三產(chǎn)”、多種經(jīng)營企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)剝離。嚴格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，電網(wǎng)企業(yè)不再從事輸變電主業(yè)以外的業(yè)務(wù)。
　　
　　第二，實施調(diào)度與交易獨立。電力調(diào)度在組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行和電力市場交易中具有舉足輕重的影響力，是電網(wǎng)企業(yè)維系獨買獨賣地位的主要手段。為了構(gòu)建多買多賣的電力市場格局，同時為了便于監(jiān)管，我國應(yīng)參考國外的做法，將電力調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來，組建獨立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負責(zé)電力市場平臺建設(shè)和電力交易、計量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放。獨立調(diào)度機構(gòu)的運行由電監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管，或直接劃歸電力監(jiān)管部門。
　　
　　第三，取消不合理的發(fā)電量計劃。目前各地下達的發(fā)電量計劃沒有法律依據(jù)和政策依據(jù)，國家電力主管部門也沒有下達過這一計劃，在新的電力體制改革方案中應(yīng)當(dāng)徹底廢止這一計劃指標。
　　
　　第四，建立市場化電價形成機制。改革基本方向是“放開兩頭，管住中間”，建立多買多賣的電力市場。即輸配電價格由政府制定，上網(wǎng)電價和用電電價放開。具體的步驟是，除了用電量占15％的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實行政府直接定價外，對各個電壓等級的工業(yè)和商業(yè)用戶，從高到低，逐級、限期實行與發(fā)電企業(yè)直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價。所訂合同交電力調(diào)度機構(gòu)校核后實施。合同履行后，用電方向相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價。
　　
　　除了上述改革措施之外，電價改革中還應(yīng)清理各種電價附加，改革征收方式。對各地違規(guī)自行出臺的電價附加堅持予以取締。對原有符合國家規(guī)定的政府性基金和附加，可以通過費改稅的方式，開征相關(guān)稅收。
　　
　　第五，政府對電網(wǎng)企業(yè)單獨定價、單獨監(jiān)管。近期可完善區(qū)域電網(wǎng)公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，對配電企業(yè)實行內(nèi)部財務(wù)獨立核算。在此基礎(chǔ)上，按照“合理成本加規(guī)定利潤水平”的原則，國家對各電網(wǎng)企業(yè)單獨定價，并由電力監(jiān)管部門對電網(wǎng)運行、電力市場進行監(jiān)管。
　　
　　第六，改革電網(wǎng)企業(yè)考核辦法。參考國際通行辦法，在電網(wǎng)企業(yè)的利潤水平由政府規(guī)定并封頂?shù)那疤嵯�，�?yīng)當(dāng)將單位資產(chǎn)的輸、配電量和供電質(zhì)量作為電網(wǎng)企業(yè)最主要的考核指標。通過改革考核辦法，促使電網(wǎng)企業(yè)專注于輸配電的質(zhì)量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資產(chǎn)規(guī)模的擴張行為，提高電網(wǎng)經(jīng)營的專業(yè)化水平和安全水平。
　　
　　當(dāng)前，進一步深化電力體制改革時機已經(jīng)成熟，條件基本具備。近年，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在中央經(jīng)濟工作會、年度改革思路中反復(fù)強調(diào)深化電力體制改革和理順電價形成機制，電力供需各方熱切期待改革出臺，政府有關(guān)部門也進行了積極探索。改革一旦啟動，可在較短時間內(nèi)形成方案、付諸實施。預(yù)計改革后，發(fā)電企業(yè)的售電價格會有所上升，工商企業(yè)的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業(yè)將擴大對電力的投資。在目前經(jīng)濟增長下行壓力加大的情況下，有利于提高企業(yè)競爭力，發(fā)揮穩(wěn)增長的作用，從而起到一舉多贏的效果。
　　
　　

來源：國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟司副司長