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煤矸石綜合利用財(cái)稅政策研究

2012/7/24 15:08:37       
　　一、我國(guó)煤矸石產(chǎn)排量及利用途徑
　　
　　煤矸石來源于煤層中夾石和采掘中混合于煤炭中頂?shù)装鍘r石，可分為采掘中產(chǎn)生的白矸和洗選加工中排放的洗矸，既是固體廢棄物又是可高效利用的資源，具有污染性和資源性的雙重特點(diǎn)。
　　
　　我國(guó)煤矸石產(chǎn)排量情況。改革開放30多年來，我國(guó)煤炭工業(yè)發(fā)生了根本變化，原煤產(chǎn)量由1978年的61786萬(wàn)噸增至2009年297300萬(wàn)噸，提高了4.8倍，原煤入洗量由11317萬(wàn)噸增至2009年的約154000萬(wàn)噸以上，提高了13.6倍，相應(yīng)煤矸石產(chǎn)排量由1978年的11305萬(wàn)噸，提高到6.4億噸左右。
　　
　　煤矸石綜合利用的途徑。煤矸石綜合利用的領(lǐng)域主要包括：煤矸石發(fā)電、煤矸石制作建材和新型建筑材料、煤矸石井下充填、煤矸石土地復(fù)墾和筑路、煤矸石制作高附加值產(chǎn)品等(各部分利用量及利用比例見圖1)。其中，煤矸石包括煤泥發(fā)電利用的煤矸石量最大，大約占整個(gè)煤矸石綜合利用量的58%，其次是充填、復(fù)墾和筑路，占整個(gè)利用量的34%，其他包括制作建筑材料、生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品等利用途徑僅占8%。
　　
　　二、煤矸石綜合利用財(cái)稅政策及其存在的問題
　　
　　(一)我國(guó)扶持煤矸石綜合利用的相關(guān)政策
　　
　　我國(guó)歷來重視煤矸石的綜合利用，國(guó)家相繼出臺(tái)一系列文件予以支持，歸納起來，有以下四方面：與煤矸石綜合利用有關(guān)的指導(dǎo)性文件、煤矸石綜合利用辦法、煤矸石綜合利用的產(chǎn)業(yè)政策、煤矸石綜合利用認(rèn)定管理辦法。煤矸石綜合利用政策和辦法，對(duì)促進(jìn)煤矸石綜合利用健康發(fā)展和利用水平提高起到了重要的促進(jìn)作用。
　　
　　與煤矸石綜合利用相關(guān)的政策：
　　
　　《煤矸石綜合利用管理辦法》國(guó)經(jīng)貿(mào)資[1998]80號(hào)，《能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)墻體材料革新和推廣節(jié)能建筑通知》2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》國(guó)發(fā)[2005]18號(hào)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》國(guó)發(fā)[2005]22號(hào)，《國(guó)家鼓勵(lì)的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》發(fā)改環(huán)資[2006]1864號(hào)，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》國(guó)發(fā)[2007]15號(hào)，《“十一五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》2007年，《關(guān)于加快關(guān)停小火電機(jī)組若干意見的通知》國(guó)發(fā)[2007]2號(hào)，《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》2008年，《關(guān)于公布資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2008年版)的通知》財(cái)稅[2008]117號(hào)，《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》財(cái)稅[2008]156號(hào)，《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠管理問題的通知》國(guó)稅函[2009]185號(hào)，《關(guān)于公布第三批限時(shí)禁止使用實(shí)心黏土磚城市名單的通知》發(fā)改環(huán)資[2009]485號(hào)，《關(guān)于公布環(huán)境保護(hù)節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(試行)的通知》財(cái)稅[2009]166號(hào)。
　　
　　(二)財(cái)稅扶持政策
　　
　　在上述各種扶持政策中，財(cái)稅政策是其主要方面。煤矸石綜合利用稅收優(yōu)惠政策幾經(jīng)補(bǔ)充完善，目前執(zhí)行的政策主要是財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局2008年12月9日發(fā)布的《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》和財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局同年8月27日頒布的《關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知》，具體內(nèi)容如下：
　　
　　增值稅優(yōu)惠政策。目前適用的《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》明確規(guī)定：“以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁(yè)巖為燃料生產(chǎn)的電力和熱力。煤矸石、煤泥、石煤、油母頁(yè)巖用量占發(fā)電燃料的比重不低于60%的產(chǎn)品，享受增值稅即征即退優(yōu)惠，退稅率為50%�！�;“以煤矸石、江河湖淤泥、建筑垃圾、頁(yè)巖為原料、生產(chǎn)的燒結(jié)空心砌塊，符合GB13545—2003技術(shù)要求，產(chǎn)品可享受增值稅即征即退政策，退稅率為50%�！�;“生產(chǎn)原料中摻兌廢渣(包括煤矸石)比例不低于30%的特定建材產(chǎn)品(如陶粒)，免征增值稅。”。
　　
　　企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。根據(jù)《綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2008年版)》和《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》及實(shí)施條例以及《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知》等相關(guān)規(guī)定，從2008年1月1日起，企業(yè)以《目錄》中所列資源為主要原材料，生產(chǎn)符合國(guó)家或行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%計(jì)入當(dāng)年收入總額。目錄中所列原料包括煤矸石、石煤、粉煤灰等。
　　
　　財(cái)政政策。1998年我國(guó)實(shí)施公共財(cái)政以來，針對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼在逐漸取消，目前沒有專門針對(duì)煤矸石綜合利用的財(cái)政支持政策。
　　
　　(三)現(xiàn)行財(cái)稅政策存在的問題
　　
　　優(yōu)惠政策覆蓋面窄，關(guān)鍵技術(shù)缺乏支持。煤矸石綜合利用水平的提高在很大程度上依賴于煤矸石綜合利用技術(shù)和設(shè)備的進(jìn)步，而目前針對(duì)技術(shù)研發(fā)和設(shè)備生產(chǎn)投入的稅收優(yōu)惠政策幾乎為空白，其中最能代表煤矸石綜合利用水平、利用效率最高、綜合效益最大的“充填開采、以矸換煤”技術(shù)缺乏稅收扶持政策。對(duì)于大多數(shù)煤炭企業(yè)來說，使用該技術(shù)無利或虧損，因而積極性不高，影響了煤矸石綜合利用的質(zhì)量和速度。
　　
　　優(yōu)惠政策力度不夠，阻礙擴(kuò)大利用范圍。以煤矸石制磚為例，國(guó)家自2001年起，在全國(guó)各個(gè)城市禁止生產(chǎn)和使用黏土實(shí)心磚，同時(shí)積極推廣使用新興墻體磚。但是，在目前稅收扶持政策下，矸石制磚成本仍高于黏土制磚成本，從而降低了矸石磚的競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)占有率，使得“禁實(shí)”效果不明顯，相應(yīng)也限制了煤矸石制磚的推廣與使用。
　　
　　政策標(biāo)準(zhǔn)相互制肘，影響稅收扶持效果。目前已出臺(tái)的各項(xiàng)稅收扶持政策銜接性差。如對(duì)于煤矸石發(fā)電，只要煤矸石等燃料比重不低于60%，即可享受50%的即征即退增值稅政策，但煤矸石發(fā)電并未列入《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》(2008年版)，因而無法享受企業(yè)所得稅減計(jì)90%的優(yōu)惠;對(duì)于煤矸石制磚而言，只要以煤矸石為原料，生產(chǎn)燒結(jié)空心磚符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增值稅可享受50%即征即退政策，沒有原料比例的限制。但是，煤矸石制磚如要享受90%減計(jì)收入的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，必須滿足煤矸石使用比例超過70%的要求。享受增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠的限制條件不一致，給企業(yè)執(zhí)行帶來了困難，從而影響了政策效果的發(fā)揮。
　　
　　地方政府多項(xiàng)政策，增加綜合利用負(fù)擔(dān)。2007年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)山西省開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，按照動(dòng)力煤、無煙煤和焦煤不同煤種和礦井核定產(chǎn)能規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)征收。隨后，各地政府紛紛仿效山西，出臺(tái)各種收費(fèi)政策，增加了煤矸石綜合利用企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
　　
　　財(cái)政政策缺位不利于提高綜合利用水平。目前沒有針對(duì)煤矸石綜合利用的穩(wěn)定財(cái)政支持政策，從而限制了企業(yè)煤矸石綜合利用能力，抑制利用水平的提高。
　　
　　三、今后完善財(cái)稅政策的建議
　　
　　(一)盡快出臺(tái)新的財(cái)稅政策，鼓勵(lì)“充填開采、以矸換煤”技術(shù)在全國(guó)推廣應(yīng)用
　　
　　1.具有巨大的宏觀綜合效益
　　
　　“充填開采，以矸換煤”技術(shù)是東部煤炭企業(yè)為解決矸石排放、提高村莊及建(構(gòu))筑物下、鐵路下和水體下(“三下”)賦存的煤炭資源壓煤回采率、進(jìn)而提高礦井服務(wù)年限而使用的一項(xiàng)煤矸石綜合利用技術(shù)。如河北冀中能源股份有限公司邢東礦區(qū)經(jīng)過42年的開采，2008年好采、可采礦段已經(jīng)所剩無幾，開采條件越來越復(fù)雜，難度越來越大，僅存2256萬(wàn)噸的可采儲(chǔ)量，按目前年195萬(wàn)噸的生產(chǎn)能力計(jì)算，也只能維持11年。邢東礦緊鄰邢臺(tái)市區(qū)，邢臺(tái)市政府嚴(yán)禁矸石占地，在此情況下，冀中能源股份有限公司自2008年12月開始試行這項(xiàng)技術(shù)，試采共換出煤炭11.54萬(wàn)噸，利用矸石等12.6萬(wàn)噸，取得了提高資源回采率、減少矸石占地、減少地面塌陷等多重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。
　　
　　從國(guó)家層面來說，這項(xiàng)技術(shù)推廣使用具有巨大的宏觀經(jīng)濟(jì)效益，這主要表現(xiàn)在：
　　
　　提高回采率。我國(guó)煤礦“三下”壓煤比較普遍，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“三下”壓煤量占煤炭總儲(chǔ)量的50%左右。
　　
　　對(duì)于人口密集的東部地區(qū)來說，“三下”壓煤占比較高。東部地區(qū)煤炭質(zhì)量高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，能源需求大，如果能將這些呆滯煤置換出來，可大大減少我國(guó)煤炭的運(yùn)輸成本，緩解我國(guó)運(yùn)力緊張的局面。這項(xiàng)技術(shù)恰能解放呆滯煤炭，將目前“三下”壓煤回采率從目前條帶式的30%，提高至60%，甚至90%。以棗莊礦業(yè)集團(tuán)高莊礦為例，按目前開采技術(shù)衡量，高莊可開采儲(chǔ)量為3660萬(wàn)噸。同時(shí)，高莊礦礦區(qū)地面有15個(gè)村莊，村莊壓煤3637萬(wàn)噸，村莊密集，搬遷困難。如果采用常規(guī)的條帶式開采，煤炭回采率僅為35%，相應(yīng)采煤1273萬(wàn)噸;如果采用這項(xiàng)開采技術(shù)，煤炭開采率可達(dá)90%以上，可多采煤炭2000萬(wàn)噸。
　　
　　延長(zhǎng)服務(wù)年限。這項(xiàng)技術(shù)能大大增加礦區(qū)可開采量，從而延長(zhǎng)礦井服務(wù)年限。仍以棗莊礦業(yè)集團(tuán)高莊礦為例，如果按目前年產(chǎn)量320萬(wàn)噸計(jì)算，礦區(qū)服務(wù)年限為11年。采用這項(xiàng)技術(shù)后，可多回收煤炭6144萬(wàn)噸，提高服務(wù)年限20年，是目前服務(wù)年限的1.9倍，礦區(qū)前期投入效益大大提高。同時(shí)相當(dāng)于解決了18萬(wàn)余人次[1]的就業(yè)，增加居民收入92億元。
　　
　　節(jié)約土地保護(hù)環(huán)境。我國(guó)因煤炭開采導(dǎo)致土地塌陷情況非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每采1萬(wàn)噸煤炭，就有平均0.2公頃的土地塌陷，每噸煤帶來的經(jīng)濟(jì)損失為4.67元。而煤矸石堆積又占用了大量土地。2005年底，煤矸石存量已達(dá)35.5億噸，壓占土地達(dá)7500公頃，煤矸石堆存處置、自燃煤矸石處理成本為每噸煤4.9元。采用這項(xiàng)技術(shù)后，有效地解決了地表沉陷和矸石占地。
　　
　　2.面臨成本增加的障礙因素
　　
　　“充填開采、以矸換煤”在獲得綜合宏觀效益的同時(shí)也增加了成本，主要包括技術(shù)研發(fā)成本、充填系統(tǒng)前期投資、充填過程中發(fā)生的成本、各項(xiàng)稅費(fèi)以及因開采效率下降帶來的成本五方面，極大阻礙了這項(xiàng)技術(shù)在全國(guó)的推廣使用，必須從國(guó)家層面予以支持。
　　
　　例如：新汶集團(tuán)各種充填開采前期投資及開采費(fèi)用中，原生矸石普采充填總成本892.62萬(wàn)元，其中前期投資585萬(wàn)元，占比65.6%，開采成本307萬(wàn)元，占比34.4%;原生矸石綜采充填總成本1971萬(wàn)元，前期投資780萬(wàn)元，占比39.6%，開采成本1191萬(wàn)元，占比60.4%;煤矸石似膏體充填總成本3024萬(wàn)元，前期投資1646萬(wàn)元，占比54.4%，開采成本1378萬(wàn)元，占比45.6%;煤矸石泵送充填充填總成本893萬(wàn)元，前期投資335萬(wàn)元，占比27.6%，開采成本880萬(wàn)元，占比72.4%;煤矸石低壓風(fēng)力充填總成本2252萬(wàn)元，前期投資901萬(wàn)元，占比40%，開采成本1351萬(wàn)元，占比60%。
　　
　　各類充填開采技術(shù)增加成本，如山東泰安新汶集團(tuán)原生矸石普采充填每噸開采成本77.23元，原生矸石綜采充填每噸成本101.39元，煤矸石似膏體充填每噸成本122.51元，煤矸石泵送充填每噸成本96.49元，煤矸石低壓風(fēng)力充填每噸成本154.75元，全部增加100元稅費(fèi)，增加幅度在39%~56.43%。
　　
　　3.建議：出臺(tái)政策降低成本推廣技術(shù)
　　
　　對(duì)于使用“充填開采、以矸換煤”技術(shù)置換出的呆滯煤，中央財(cái)政給予一定的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。樂觀估測(cè)，全國(guó)目前采用這項(xiàng)技術(shù)換出的煤炭大約500萬(wàn)噸左右，每噸如給予30~50元的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，中央每年支出1.5億~2.5億元，僅占2010年中央財(cái)政收入的萬(wàn)分之四至萬(wàn)分之六，完全可以承受。卻可減少塌陷土地1230~2830畝，減少矸石占地11公頃;如果每個(gè)礦井置換呆滯煤20萬(wàn)噸，則可以延長(zhǎng)25個(gè)礦井的使用年限，每年解決1.5萬(wàn)人就業(yè)，按
　　
　　每人年收入5萬(wàn)元計(jì)，可增加收入7.5億元。同時(shí)，減少土地塌陷帶來的經(jīng)濟(jì)損失2334萬(wàn)元，節(jié)約矸石處理費(fèi)用2300萬(wàn)元。實(shí)施該補(bǔ)貼政策必然刺激企業(yè)推廣使用這項(xiàng)技術(shù)，可使換出呆滯煤增加至1000萬(wàn)噸，按上述補(bǔ)貼比例，中央財(cái)政每年支出也僅為3億~6億元，但綜合效益卻非常顯著，可減少土地塌陷2460~5660畝，減少矸石占地22公頃，節(jié)約矸石處理費(fèi)用4600萬(wàn)元等，充分發(fā)揮了財(cái)政資金觸一發(fā)而動(dòng)全身的作用。
　　
　　對(duì)利用這項(xiàng)技術(shù)置換的呆滯煤，免征資源稅。這一技術(shù)基本達(dá)到了零污染零排放，土地不塌陷，具備不排放、不繳納的特點(diǎn)，建議對(duì)于置換出的呆滯煤免征資源稅，如不采用這一技術(shù)，呆滯煤無法采出，當(dāng)然無法征收資源稅。如果按照目前全國(guó)年置換呆滯煤炭產(chǎn)量500萬(wàn)噸計(jì)，按現(xiàn)行煤炭資源稅稅率每噸0.3～5元，可減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1500萬(wàn)～2500萬(wàn)元。政府無損失，但企業(yè)負(fù)擔(dān)大大減輕，調(diào)動(dòng)企業(yè)推廣應(yīng)用這一技術(shù)的積極性。
　　
　　因?qū)嵤┟喉肥靥钏黾拥脑O(shè)備成本，比照環(huán)保設(shè)備等給予回填設(shè)備投資額10%的稅額抵免優(yōu)惠，當(dāng)年不足抵免的，可以在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。
　　
　　利用財(cái)稅政策，鼓勵(lì)這項(xiàng)技術(shù)研發(fā)和推廣。中央財(cái)政出資建立煤矸石綜合利用技術(shù)開發(fā)推廣基金，旨在保證煤矸石技術(shù)開發(fā)推廣有穩(wěn)定的資金
　　來源，尤其是對(duì)“充填開采、以矸換煤”技術(shù)研發(fā)和推廣的科研單位和煤炭企業(yè)的貸款予以貼息;對(duì)技術(shù)創(chuàng)新具有重大貢獻(xiàn)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)予以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于企業(yè)用于這一技術(shù)研究的開支，在計(jì)算企業(yè)所得稅時(shí)，比照技術(shù)開發(fā)費(fèi)享受加計(jì)扣除優(yōu)惠待遇。我國(guó)《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》和《企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用稅前扣除管理辦法(試行)》中明確規(guī)定：“企業(yè)從事《國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等部門公布的《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南(2007年度)》規(guī)定“項(xiàng)目的研究開發(fā)活動(dòng)，其在一個(gè)納稅年度中實(shí)際發(fā)生的下列費(fèi)用支出，允許在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)按照規(guī)定實(shí)行加計(jì)扣除。研究開發(fā)費(fèi)用未形成無形資產(chǎn)計(jì)入當(dāng)期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，按照研究開發(fā)費(fèi)用的50%加計(jì)扣除;形成無形資產(chǎn)的，按照無形資產(chǎn)成本的150%攤銷。”
　　
　　(二)完善現(xiàn)有財(cái)稅政策，提高煤矸石的其他綜合利用水平
　　
　　將煤矸石發(fā)電列入《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，享受企業(yè)所得稅減計(jì)90%收入的稅收優(yōu)惠。
　　
　　對(duì)于煤矸石制磚，統(tǒng)一享受優(yōu)惠政策的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高增值稅優(yōu)惠幅度。煤矸石制磚具有減少土地破壞、節(jié)約能源、消納煤矸石等優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)大力推廣使用。但煤矸石制磚成本高于黏土磚，為了提高煤矸石磚市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大市場(chǎng)占有份額，迫使黏土磚退出市場(chǎng)，減少黏土磚對(duì)耕地的破壞，建議將目前增值稅優(yōu)惠幅度從50%即征即退提高至80%。
　　
　　嚴(yán)格執(zhí)行《財(cái)政部關(guān)于引發(fā)﹤政府性基金管理暫行辦法﹥的通知》，堅(jiān)決取締地方各種收費(fèi)，減輕煤矸石綜合利用企業(yè)負(fù)擔(dān)。(作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所)
　　
　　
　　來源：中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)

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