我國煤礦安全生產(chǎn)問題研究

2006/4/14 9:16:00

1 近期我國煤礦事故多發(fā)的原因是在宏觀調(diào)控與微觀運(yùn)行存在問題
　　1.1 宏觀方面
　　1.1.1 20世紀(jì)80年代以后小煤礦的無序發(fā)展留下安全生產(chǎn)“后遺癥”
　　在三大類煤礦中，以小煤礦為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦每年事故死亡人數(shù)占全國煤礦事故總死亡人數(shù)的70%以上，百萬噸死亡率是國有重點(diǎn)煤礦的6倍以上，是國有地方煤礦的3倍以上。經(jīng)過前幾年關(guān)閉小煤礦，2004年底我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦還有約2.3萬個(gè)，小煤礦產(chǎn)量約占全國煤炭產(chǎn)量的1／3。眾所周知，小煤礦的安全生產(chǎn)條件不如大中型煤礦，(1)安全生產(chǎn)條件普遍差；(2)安全生產(chǎn)投入嚴(yán)重不足；(3)煤礦管理人員整體素質(zhì)差；(4)非法小煤礦問題突出。
　　1.1.2 “扭虧”導(dǎo)致了煤礦安全生產(chǎn)欠賬，為日后的安全生產(chǎn)埋下了事故隱患甚至直接導(dǎo)致煤礦事故
　　2 0 0 1年江南某國有煤礦因皮帶摩擦起火。為什么摩擦起火?因?yàn)闆]有用阻燃皮帶。為什么不用阻燃皮帶?因?yàn)橐ぬ潱吵杀�，沒有錢買阻燃皮帶。
　　1.1.3煤礦成本核算框架“老化”，導(dǎo)致煤炭安全生產(chǎn)投入不足
　　與世界上其他主要產(chǎn)煤國相比，我國煤炭資源賦存的地質(zhì)開采條件相對差。埋藏深，煤層穩(wěn)定性相對差，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，水、火、瓦斯、煤塵、頂板等災(zāi)害因素比其他國家煤礦多，我國復(fù)雜的煤田地質(zhì)條件需要相對高的安全生產(chǎn)成本。但是，過去我國煤礦的安全生產(chǎn)投入標(biāo)準(zhǔn)低，目前我國國有煤礦仍在執(zhí)行1 9 9 1年原國家能源部制定的煤礦成本核算框架政策，導(dǎo)致煤礦安全生產(chǎn)投入不足。
　　(1)煤炭資源埋藏深的客觀條件決定了我國煤礦開采方式以井工開采為主。由此決定需要相對高的安全生產(chǎn)投入。美國、澳大利亞的露天煤礦產(chǎn)量占全國煤炭產(chǎn)量的55%以上，印度的露天礦產(chǎn)量比重高達(dá)80%。而我國適合露天開采的煤炭資源量很少，僅占總資源量的4%。目前，井工礦原煤產(chǎn)量約占全國原煤產(chǎn)量的95%。我國東部地區(qū)已有4個(gè)煤礦礦井的開采深度超過1 000m，最深已達(dá)1400m。因?yàn)榈叵伦鳂I(yè)，工作空間受限制，采掘工作面不斷移動(dòng)和交替，并且受瓦斯、煤塵、水、火和頂板垮落的威脅。所以，井工礦的安全生產(chǎn)狀況不如露天礦。美國井工礦的平均百萬噸死亡率是露天礦的5倍，我國平朔露天礦的百萬噸死亡率僅為同期國有重點(diǎn)煤礦礦井的1／20。顯然，井工礦的瓦斯治理費(fèi)用、高溫與礦壓治理等等費(fèi)用相對高，安全生產(chǎn)成本比露天礦高得多。
　　(2)我國煤田煤層穩(wěn)定性相對差、地質(zhì)構(gòu)造相對復(fù)雜。因而煤，礦安全生產(chǎn)投入相應(yīng)增加。我國煤層穩(wěn)定性各地不一�？偟目�，南方煤田煤層穩(wěn)定性差，北方煤田煤層穩(wěn)定性較好。雖然我國煤田地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜程度各地不一，但有33%的煤礦的地質(zhì)構(gòu)造屬于復(fù)雜或極復(fù)雜。從地區(qū)看，南方地區(qū)地質(zhì)構(gòu)造相對復(fù)雜，而北方地區(qū)相對簡單。因此，我國煤礦事故也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特點(diǎn)。南方浙江、湖北、重慶、廣東、江西、貴州等省市的煤礦百萬噸死亡率明顯高于全國平均水平。相反，在那些適合于高度機(jī)械化開采、適合于建設(shè)高產(chǎn)高效礦井的煤炭資源區(qū)，百萬噸死亡率則低。例如，位于晉陜蒙寧甘的鄂爾多斯煤田中的一些資源區(qū)塊，資源開采條件好，適合建大中型煤礦和特大型煤礦。位于這一資源區(qū)塊的神華集團(tuán)煤礦2004年的百萬噸死亡率為0.050人／Mt，達(dá)到國際先進(jìn)水平。但應(yīng)該指出的是，像神華集團(tuán)在鄂爾多斯煤田中開采的這樣好的煤炭資源條件的區(qū)塊在全國畢竟很少。2002年、2003年、2004年我國分別累計(jì)建成高產(chǎn)高效礦井134處、164處、176處，其百萬噸死亡率分別是0.082人／Mt、0.102人／Mt、0.046人／Mt。這些高產(chǎn)高效礦井主要分布于北方。因?yàn)楦弋a(chǎn)高效礦井建設(shè)受煤炭資源條件的客觀限制。南方高產(chǎn)高效煤礦少而且安全生產(chǎn)投入也高于北方。
　　(3)煤礦自然災(zāi)害因素多決定了我國煤礦安全生產(chǎn)投入需求量大。
　　瓦斯我國煤礦約一半煤礦是高瓦斯礦。大中型煤礦中，高瓦斯礦井占20.3%，瓦斯突出礦井占1 9.8%，重慶市1 00%、貴州省91.7%、江西省50%、湖南省50%、河南省40%的大中型煤礦具有煤與瓦斯突出危險(xiǎn)。小型礦井中，高瓦斯礦井占15%左右。在國有重點(diǎn)煤礦的6 0 9個(gè)礦井中，高瓦斯礦井占26.8%，煤與瓦斯突出礦井占1 7.6%，低瓦斯礦井占55.6%。而國有地方煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦中，高瓦斯礦井和煤與瓦斯突出礦井約占1 5%。瓦斯治理需要資金投入，而且隨著開采深度的增加，瓦斯涌出量還會(huì)進(jìn)一步增大，瓦斯治理投入還要增加。因此，按照瓦斯治理“先抽后采、監(jiān)測監(jiān)控、以風(fēng)定產(chǎn)”的十二字方針，瓦斯治理費(fèi)用相應(yīng)會(huì)增加。
　　煤塵煤塵不僅導(dǎo)致塵肺病，而且我國煤礦的煤塵普遍具有爆炸性。在國有重點(diǎn)煤礦的609處礦井中，有煤塵爆炸性的礦井532處，占總井?dāng)?shù)的8 7.4%；小煤礦中，煤塵具有爆炸性礦井比例為91.4%，其中有57.7%具有強(qiáng)爆炸性。據(jù)資料，不僅煤塵爆炸危害大，而且當(dāng)煤塵與瓦斯混合爆炸時(shí)，其爆炸強(qiáng)度是純瓦斯爆炸的3倍。因此其危險(xiǎn)性、破壞性比瓦斯爆炸更大。煤塵治理需要投入，然而部分國有煤礦連噴灑設(shè)備都沒有，小煤礦更談不上煤塵治理。
　　頂板相對于世界其他主要產(chǎn)煤國而言，我國煤田地質(zhì)構(gòu)造相對復(fù)雜。特別是南方煤田經(jīng)歷了多期劇烈而復(fù)雜的地質(zhì)構(gòu)造運(yùn)動(dòng)，褶皺發(fā)育，斷層多，頂板破碎，容易發(fā)生頂板垮塌。頂板治理不僅需要技術(shù)投入而且需要資金投入。
　　水我國煤礦水文地質(zhì)條件相當(dāng)復(fù)雜。大中型煤礦中，水文地質(zhì)條件屬于復(fù)雜和極復(fù)雜類型的占25.0%，華北、華東地區(qū)煤礦80%的國有重點(diǎn)煤礦受奧陶灰?guī)r巖溶水威脅且時(shí)常有突水淹井事故發(fā)生。實(shí)際上，華北煤田石炭——二疊紀(jì)煤田坐在一盆高壓水之上。奧陶灰?guī)r水威脅著煤礦開采，如焦作、峰峰、開灤等煤礦區(qū)涌水量都很大。例如，焦作煤業(yè)集團(tuán)有近千次的石炭系八層灰?guī)r突水，最大突水量達(dá)6300m 3／h，該含水層一旦通過構(gòu)造、礦壓破壞等形式與“奧灰”溝通，會(huì)造成淹沒采區(qū)、礦井的災(zāi)害性事故。而奧灰水是該礦區(qū)各含水層間接的強(qiáng)大補(bǔ)給水源。該礦區(qū)礦井經(jīng)常性涌水量高達(dá)24000～30000 m3／h，開采中每噸煤的水害防治費(fèi)用在3 0元以上，且有數(shù)十億噸的煤炭儲(chǔ)量遭受水患威脅。
　　火 2002年統(tǒng)計(jì)，國有重點(diǎn)煤礦中有煤層自然發(fā)火危險(xiǎn)的礦井占51.3%。2004年陜西銅川陳家山煤礦“11.28”特大瓦斯爆炸事故與煤層自燃有關(guān)。西北地區(qū)陜、甘、寧、新的一些煤田具有嚴(yán)重的自燃性。而防煤層自燃需要技術(shù)和資金投入。
　　此外，沖擊地壓的危害性也很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅l 999年就有l(wèi) 7處大中型煤礦發(fā)生1 377次沖擊地壓。撫順老虎臺(tái)煤礦，200 2年發(fā)生各類沖擊地61 27次，其中大于3級(jí)的21次，最大震級(jí)達(dá)里氏4.3級(jí)。沖擊地壓不僅直接威脅礦工生命安全，而且易破壞井下巷道，造成頂板垮塌。隨著開采深度增加，礦壓會(huì)越來越大，對煤礦危害程度會(huì)越來越大。
　　在這樣的客觀煤炭資源條件下，我國煤礦自然災(zāi)害治理的成本理應(yīng)比國外高，煤礦的安全生產(chǎn)成本理應(yīng)比國外高。然而，一方面，宏觀上在事故預(yù)防的科技投入方面投入不足，對災(zāi)害發(fā)生機(jī)理和預(yù)防的基礎(chǔ)理論研究和科技攻關(guān)投入不足，基礎(chǔ)研究薄弱，專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏，自然災(zāi)害治理研究深度還不夠。例如，瓦斯動(dòng)力現(xiàn)象，瓦斯抽放，煤層自燃防治等。‘另一方面，我國煤礦的安全生產(chǎn)投入嚴(yán)重不足。到2004年底，我國煤礦中不具備基本安全生產(chǎn)條件的煤礦能力替代、需要使安全生產(chǎn)條件達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和需要技術(shù)改造這三類煤礦的安全欠賬合計(jì)至少l 5 0 0億元!三大類煤礦中，僅國有煤礦安全生產(chǎn)欠賬5l 8億元。國有地方煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全欠賬是國有重點(diǎn)煤礦的數(shù)倍。
　　1.1.4許多企業(yè)沒有為礦工上工傷保險(xiǎn)
　　與國外比較，與國內(nèi)的交通事故等非煤礦事故死亡賠償比較，我國煤礦事故賠償標(biāo)準(zhǔn)太低；從事煤礦高危行業(yè)工作的人員應(yīng)該上工傷保險(xiǎn)。
　　1.1.5責(zé)任追究不落實(shí)
　　據(jù)資料，我國煤礦事故中，有99%是責(zé)任事故，如違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律。然而，為什么責(zé)任事故居高不下呢?根本原因是責(zé)任追究不落實(shí)，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，因而責(zé)任人對事故有恃無恐。
　　1.1.6非法生產(chǎn)現(xiàn)象多，執(zhí)法環(huán)境差，許多煤礦無視煤礦安全執(zhí)法
　　一些非法小煤礦礦主根本沒有法治觀念，無視國家法律法規(guī)。煤礦安全監(jiān)察人員查封井口，但一離開煤礦，就恢復(fù)生產(chǎn)，或者白天關(guān)閉，夜晚生產(chǎn)，根本不進(jìn)行整改。
　　1.1.7宏觀調(diào)控目標(biāo)失誤
　　2000年、2001年、2002年，國家確定全國原煤產(chǎn)量控制目標(biāo)分別是8.7億t、9.5億t、10.5億t，要求層層分解落實(shí)，連續(xù)幾年不讓建新煤礦。由此導(dǎo)致2003年以來煤炭市場嚴(yán)重供不應(yīng)求，為許多煤礦超能力生產(chǎn)留下了空間，直接導(dǎo)致事故。
　　1.2 微觀方面
　　1.2.1煤炭行業(yè)職工整體素質(zhì)低
　　在決定安全生產(chǎn)的諸要素中，人的素質(zhì)是第一要素。目前我國煤炭行業(yè)職工平均受教育程度很低，測算僅為約7年，比電力、冶金等相關(guān)行業(yè)少約3～4年，技術(shù)人員、人才數(shù)量比例更低。這樣的文化素質(zhì)決定了行業(yè)的安全生產(chǎn)素質(zhì)和安全生產(chǎn)能力。
　　1.2.2急功近利的短期行為
　　一是部分煤礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)沒有安全生產(chǎn)理念。二是部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為了眼前利潤，超能力生產(chǎn)。三是小煤礦特別是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，根本就沒有打算進(jìn)行安全生產(chǎn)投入，連煤礦基本安全生產(chǎn)條件也沒有。
　　1.2.3沒有建立安全生產(chǎn)管理體系，部分煤礦安全生產(chǎn)管理能力差，安全管理制度有缺陷
　　1.2.4大量的超能力生產(chǎn)直接導(dǎo)致煤礦事故多發(fā)
　　2004年僅國有重點(diǎn)煤礦就超能力生產(chǎn)1.85億t，超能力生產(chǎn)25%!在1 0 3個(gè)礦務(wù)局(集團(tuán)公司、礦)中，有77個(gè)礦務(wù)局(集團(tuán)公司、礦)超能力生產(chǎn)。超能力生產(chǎn)不僅給煤礦礦區(qū)、礦井和工作面接續(xù)造成困難，而且給煤礦留下了嚴(yán)重的安全生產(chǎn)隱患。
　　1.2.5煤礦科技水平不高，井下人員多
　　從地區(qū)看，總的煤礦科技水平都不高。一是北方資源條件好的地區(qū)，由于煤炭資源配置管理問題，適合于建大中型煤礦的大塊煤炭資源被分割成小塊資源，建小煤礦.而小煤礦難以機(jī)械化，安全生產(chǎn)水平低。同時(shí)，一些大礦也存在井下人員多的問題。例如，遼寧阜新孫家灣煤礦“2.14”瓦斯爆炸事故的一個(gè)重要原因是井下作業(yè)人員過于密集。如果在機(jī)械化礦井，則只需要1／10的井下工人。二是南方煤炭資源條件差的地區(qū)，適合于露天開采、機(jī)械化開采的煤炭資源少。許多地區(qū)煤炭資源條件差，煤層薄且不穩(wěn)定甚至極不穩(wěn)定，地質(zhì)構(gòu)造條件復(fù)雜，不適合于建大中型煤礦。如前所述，我國南方湖南、江西、廣東、廣西、浙江、福建、蘇南、皖南等地區(qū)，煤炭資源條件差，煤層不穩(wěn)定，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，適合于中小型煤礦開采，這種客觀條件決定了小煤礦相對多。而煤礦規(guī)模越小，機(jī)械化程度越低。三是我國煤礦生產(chǎn)整體水平落后，用人多增加了事故死亡的概率。全國采煤機(jī)械化程度不到50%，除部分國有大礦外，大多數(shù)煤礦生產(chǎn)技術(shù)水平低，裝備差，效率低。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，基本上是非機(jī)械化的手工開采。
　　1.3與世界上其他主要產(chǎn)煤國相比，我國煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)還存在很大差距
　　決定煤礦安全生產(chǎn)有四大因素：一是職工素質(zhì)；二是政府安全生產(chǎn)監(jiān)管；三是煤礦企業(yè)安全管理；四是煤炭資源開采條件。與世界上其他主要產(chǎn)煤國煤礦安全相比，除了我國煤炭資源開采條件相對差的客觀因素外，職工素質(zhì)、企業(yè)安全管理和政府安全監(jiān)管等幾個(gè)主觀因素的差距也是明顯的。
　　世界上其他主要產(chǎn)煤國煤礦安全管理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在企業(yè)方面，嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)組織生產(chǎn)，營造濃厚的企業(yè)安全生產(chǎn)文化，嚴(yán)格企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)責(zé)任管理。特別是政府對安全生產(chǎn)監(jiān)管的嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)制性培訓(xùn)和大力推廣新技術(shù)應(yīng)用等經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
　　1.3.1煤礦安全檢查執(zhí)法嚴(yán)格
　　例如美國，(1)法律法規(guī)制度科學(xué)嚴(yán)密，可操作性很強(qiáng)。l 977年通過的《聯(lián)邦礦業(yè)安全與健康法》，其確定幾大原則：A、安全檢查經(jīng)常化。每個(gè)井工礦每年必須接受4次安全檢查，露天礦每年必須接受2次安全檢查。礦主必須按照檢查人員提出的建議改進(jìn)，否則可能被罰款和判刑。B、事故責(zé)任追究制。特別是傷亡事故，蓄意違法的責(zé)任者將被罰款和判處有期徒刑。C、安全檢查“突襲制”。任何提前泄露安全檢查信息的人，可能被罰款和判處有期徒刑。D、檢查人員和礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者的連帶責(zé)任。監(jiān)察人員出具誤導(dǎo)性的錯(cuò)誤報(bào)告，礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)不安全設(shè)備，都可能被罰款和處以有期徒刑。(2)安全監(jiān)察人員權(quán)大責(zé)重。在執(zhí)法領(lǐng)域，美國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，在機(jī)制上防止檢查人員與礦主、地方政府形成利益同盟。隸屬于國家礦山安全與健康管理局(MSHA)的煤礦安全與衛(wèi)生辦公室是一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，它下面有11個(gè)地區(qū)辦公室和6 5個(gè)礦場辦公室。這些辦公室與礦主沒有任何利益關(guān)系，也和州、縣政府沒有從屬關(guān)系。各地聯(lián)邦安全檢查員每兩年必須輪換對調(diào)，任何煤礦發(fā)生了一次死亡3人以上事故，當(dāng)?shù)氐陌踩O(jiān)察人員不得參與該事故調(diào)查，而由聯(lián)邦辦公室從外地調(diào)派安全監(jiān)察員進(jìn)行事故調(diào)查。根據(jù)法律，安全監(jiān)察人員如果發(fā)現(xiàn)事故隱患，有權(quán)責(zé)令煤礦立即停止生產(chǎn)；如果泄露檢察信息或誤導(dǎo)調(diào)查，則可能被判刑。
　　澳大利亞在宏觀和微觀上的煤礦安全監(jiān)管更有人性化特點(diǎn)。例如，西澳大利亞州法律規(guī)定，雇員有義務(wù)保證自己在工作狀態(tài)下的健康。如果不按規(guī)定對自己采取保護(hù)措施或發(fā)生險(xiǎn)情不報(bào)告，就算違法。雇員有權(quán)拒絕在有損健康和危險(xiǎn)環(huán)境下工作，而且在這種情況下，雇主出高薪讓雇員出工，雇主就算違法，而雇員收了錢出工也算違法。違反安全條例會(huì)被處以高達(dá)20萬澳元的罰金。同時(shí)，澳大利亞強(qiáng)調(diào)企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)保障機(jī)制。例如，新南威爾士州煤礦鼓勵(lì)員工查找事故隱患，對新設(shè)備、新工藝、新工作環(huán)境都進(jìn)行分析評(píng)估，由企業(yè)管理人員、技術(shù)人員、培訓(xùn)人員和生產(chǎn)人員組成的聯(lián)合組進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估中提出防范措施，以避免事故。
　　德國煤礦安全監(jiān)察中，有三支安全監(jiān)察隊(duì)伍定期或不定期對礦井進(jìn)行巡查：礦井安全管理人員全天不間斷地檢測井下安全；國家安全生產(chǎn)部門每周都有人員下井突然檢查井下安全；礦工投保的工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)的安全專家不定期到井下巡查。
　　1.3.2強(qiáng)制性培訓(xùn)
　　培訓(xùn)是執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，也是易被忽視的環(huán)節(jié)。美國《聯(lián)邦法典》“礦產(chǎn)資源卷”第4 8部分“礦山的培訓(xùn)與再培訓(xùn)”中對采礦業(yè)人員的培訓(xùn)作出了詳細(xì)規(guī)定，包括經(jīng)營者在內(nèi)的所有礦山人員都必須在上崗之前接受培訓(xùn)，而且在上崗以后每年也要接受再培訓(xùn)。在((1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》第104條(g)款中規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)礦工沒有按要求得到安全培訓(xùn)，則要求該礦工立即從該礦撤出并禁止進(jìn)入該礦，直到礦工已受到法律規(guī)定的培訓(xùn)為止。同時(shí)要求，各礦山企業(yè)必須按照美國法律制定礦山培訓(xùn)計(jì)劃，安排培訓(xùn)課程并保存培訓(xùn)資格證明文件。美國礦山人員的培訓(xùn)是由MSHA中的教育、政策和發(fā)展司負(fù)責(zé)。其下設(shè)有3個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)即國家礦山安全與健康學(xué)院和分別位于東西部的兩個(gè)現(xiàn)場培訓(xùn)中心，對礦主、礦工和安全監(jiān)察人員進(jìn)行培訓(xùn)，每年的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)為1000萬美元。在美國，MSHA集中或在有關(guān)網(wǎng)上發(fā)布礦難調(diào)查報(bào)告和安全分析資料，供有關(guān)人員學(xué)習(xí)。
　　德國政府規(guī)定，所有礦工都必須經(jīng)過3年礦業(yè)學(xué)校和礦山實(shí)際工作培訓(xùn)，正式成為礦工之前，還要集中培訓(xùn)2個(gè)月。
　　1.3.3強(qiáng)調(diào)新技術(shù)的推廣和運(yùn)用
　　例如美國一是信息化技術(shù)的推廣和運(yùn)用；二是機(jī)械化和自動(dòng)化采掘技術(shù)的運(yùn)用，以減少井下工作人員，減少遇難人員；三是推廣安全性比較高的長壁開采法；四是推廣新型通風(fēng)設(shè)備、坑道加固材料和電氣設(shè)備，MSHA下屬的技術(shù)認(rèn)證中心對礦用設(shè)備進(jìn)行認(rèn)證，而且每月都在網(wǎng)上公布產(chǎn)品目錄。
　　2 防止煤礦事故的根本途徑在于宏觀監(jiān)管水平的提高與微觀管理能力的增強(qiáng)
　　溫家寶總理2005年元旦在陜西銅川礦務(wù)局慰問煤礦職工時(shí)說，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)離不開煤炭，全社會(huì)應(yīng)該關(guān)注、愛護(hù)、尊重煤礦工人。過去，人們對煤礦安全重視不夠，甚至一些人對煤礦事故處于麻木狀態(tài)。2004年我國煤礦安全生產(chǎn)狀況惡化的事實(shí)給人們以警示：我國煤礦安全生產(chǎn)的矛盾與問題已經(jīng)積累到一個(gè)新的臨界點(diǎn)。只有正視這些矛盾和問題，加快相關(guān)的改革步伐，才能遏制煤礦特別重大事故多發(fā)的勢頭，才能減少煤礦事故，實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)好轉(zhuǎn)的中長期目標(biāo)。否則，煤礦安全生產(chǎn)狀況難以根本性好轉(zhuǎn)。如前所述，除煤炭資源條件客觀因素外.煤礦安全生產(chǎn)水平主要取決于職工整體素質(zhì)、政府宏觀管理和企業(yè)微觀管理三個(gè)因素。因?yàn)楣芾頉Q定職工素質(zhì)，所以，要提高我國煤礦安全生產(chǎn)水平，就必須在宏觀和微觀方面改革，提高煤礦安全監(jiān)管能力，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理。在宏觀方面，需要反思煤礦安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)的科學(xué)性、煤礦安全監(jiān)察思路與方法，國家煤炭供需平衡戰(zhàn)略管理與煤礦規(guī)模結(jié)構(gòu)管理和煤炭行業(yè)盈利性定位。在微觀方面，則應(yīng)反思安全理念的缺失，煤礦安全生產(chǎn)的硬件與軟件、消除事故隱患的措施與落實(shí)。無論宏觀還是微觀方面，都應(yīng)從基礎(chǔ)工作做起，從我國實(shí)際的煤炭資源國情和煤炭行業(yè)現(xiàn)立出發(fā)，尊重安全生產(chǎn)的客觀規(guī)律，加快改革步伐，解決歷史遺留問題，建立新的政府安全監(jiān)管機(jī)制和企業(yè)安全生產(chǎn)管理體制。
　　2.1 宏觀上提升煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管水平
　　2.1.1科學(xué)評(píng)價(jià)我國煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，科學(xué)評(píng)估我國未來一個(gè)時(shí)期煤礦安全生產(chǎn)形勢
　　(1)正視現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是地推進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)
　　從安全生產(chǎn)的長期性、復(fù)雜性、階段性的基本規(guī)律和我國安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀分析，筆者認(rèn)為，目前我國煤礦安全生產(chǎn)處于現(xiàn)實(shí)大力加強(qiáng)監(jiān)管與歷史原因?qū)е率鹿识喟l(fā)相持的階段。這一基本判斷的主要理由是：雖然近幾年在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面做了大量工作，但是，從安全生產(chǎn)規(guī)律和我國安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)看，加強(qiáng)安全監(jiān)管的效果確一個(gè)滯后期。前幾年，國家先后成立了國家煤礦安全監(jiān)察局和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等機(jī)構(gòu)，頒布了一些法律法規(guī)。特別是新一屆政席提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀以來安全生產(chǎn)監(jiān)管工作改革步伐加快無論是安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)建設(shè)，還是現(xiàn)場監(jiān)察、執(zhí)法力度都在向前推進(jìn)。國家有關(guān)部門在構(gòu)建安全生產(chǎn)監(jiān)管體系框架和進(jìn)行安全生產(chǎn)事故查處方面投入了大量人力物力。200 5年2月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升級(jí)為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國家煤礦安全監(jiān)察局單獨(dú)設(shè)立。無疑，這些措施必將大大加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。
　　(2)未來一個(gè)時(shí)期我國煤礦安全生產(chǎn)面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)
　　未來十幾年，我國煤礦安全面臨經(jīng)濟(jì)增長快速發(fā)展與安全生產(chǎn)條件基礎(chǔ)差的矛盾的挑戰(zhàn)。與發(fā)達(dá)國家相比，我國煤礦未來十幾年還處于事故高位期。因?yàn)椋?A)未來十幾年是我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，重化工階段、全面建設(shè)小康社會(huì)的能源需求、煤炭需求會(huì)大量增加。而由于煤礦安全生產(chǎn)歷史欠賬多，煤礦安全生產(chǎn)條件存在問題。煤炭供需平衡關(guān)系很脆弱，部分煤礦超能力生產(chǎn)還很嚴(yán)重，治療安全生產(chǎn)歷史留下的“后遺癥”需要一個(gè)相當(dāng)長的過程。(B)發(fā)達(dá)國家走過的路告訴我們，人均收入1000～3000美元這一階段是安全生產(chǎn)事故多發(fā)期。目前我國正處于這一階段，而且我國要縮短這一階段。這就需要我國比發(fā)達(dá)國家當(dāng)年有更好的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)。但是，恰恰我們面臨的安全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)特別是法治方面的基礎(chǔ)非常薄弱。(c)煤礦多發(fā)的因素如煤礦職工素質(zhì)、小煤礦數(shù)量多、腐敗等問題的解決需要一個(gè)相當(dāng)長的過程。這個(gè)過程取決于國家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革速度。(D)我國的政治體制改革還在進(jìn)行中，煤礦的法治環(huán)境改善需要一個(gè)過程。而煤礦法治環(huán)境離不開社會(huì)法治大環(huán)境。(E)從客觀上講，隨著煤礦開采深度增加，開采強(qiáng)度增大，瓦斯、水、頂板垮落等災(zāi)害治理的難度加大。
　　2.1.2應(yīng)提高國家對煤炭市場供需平衡預(yù)測的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，不給煤礦超能力生產(chǎn)留下空間
　　如上分析，國家煤礦安全生產(chǎn)狀況不僅取決于政府對安全生產(chǎn)的監(jiān)管，而且與國家對煤炭市場供需平衡預(yù)測的科學(xué)性緊密相關(guān)。預(yù)測科學(xué)，則煤礦超能力生產(chǎn)現(xiàn)象少或者沒有。反之，則超能力生產(chǎn)多。超能力生產(chǎn)是事故禍根。如前所述，近幾年煤礦超能力生產(chǎn)現(xiàn)象不僅有煤礦企業(yè)違反規(guī)程生產(chǎn)的責(zé)任，也有歷史上對市場供需平衡預(yù)測失誤的責(zé)任。這就需要國家宏觀調(diào)控部門對未來煤炭需求有比較準(zhǔn)確的預(yù)測，以指導(dǎo)全國煤炭生產(chǎn)能力的增減。
　　2.1.3調(diào)整煤礦規(guī)模結(jié)構(gòu)，盡量減少安全生產(chǎn)能力弱的小煤礦數(shù)量
　　“增大減小”即增加大中型煤礦產(chǎn)量，減少小煤礦產(chǎn)量。其基本途徑有三：一是改革煤炭資源配置方式和煤礦投資體制，消除國有煤礦以行政手段獲得煤炭資源礦業(yè)權(quán)的特權(quán)而用市場手段公平地配置煤炭資源，鼓勵(lì)非國有資本經(jīng)營有安全生產(chǎn)保障能力的大中型煤礦，以減少?zèng)]有安全生產(chǎn)保障能力的小煤礦數(shù)量。二是調(diào)整北方煤炭資源條件好的地區(qū)如晉陜蒙寧等省區(qū)的煤炭開采規(guī)劃，防止大塊煤炭資源被化整為零地出售礦業(yè)權(quán)，不能使適合于機(jī)械化開采的煤炭資源被落后生產(chǎn)方式開采，不容許本來可以建設(shè)大中型煤礦的資源被用來建設(shè)小煤礦。鼓勵(lì)有資源開采條件的北方地區(qū)如“三西”地區(qū)建立大中型礦井和高產(chǎn)高效礦井，嚴(yán)格限制生產(chǎn)能力45萬t／a及以下的小煤礦出生，從而減少不安全生產(chǎn)的小煤礦。三是在煤炭開發(fā)布局上，對地質(zhì)條件相對復(fù)雜的南方煤田的開采要適當(dāng)控制。因?yàn)檫@些地區(qū)煤層穩(wěn)定性差，煤田地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，難以機(jī)械化開采，礦井災(zāi)害危險(xiǎn)性大，治理難度相對大。因此，要適當(dāng)限制這些地區(qū)煤炭開采。當(dāng)然，后兩條措施的主要手段是從礦業(yè)權(quán)配置上控制。
　　2.1.4重新定位煤炭行業(yè)的盈利性，改革煤炭成本核算框架，保證煤礦有足夠的安全生產(chǎn)投入
　　目前，我國煤炭行業(yè)的盈利是不正常的盈利，是在成本計(jì)算不正常下的盈利。一方面，應(yīng)該支付的成本沒有支付。目前一些企業(yè)的盈利是在不完全成本的條件下獲得的，是在安全生產(chǎn)投入不足甚至嚴(yán)重不足的條件下獲得的(例如，瓦斯、煤塵、水、火、頂板災(zāi)害治理費(fèi)用投入不足)，是在沒有支付或很少支付煤炭資源價(jià)值和煤炭資源枯竭引起煤礦關(guān)閉成本的條件下獲得的。另一方面，不該支付的成本卻在支付。高稅收、鐵路基金、社會(huì)包袱等等。目前煤炭行業(yè)的盈利狀況沒有真實(shí)反映煤炭行業(yè)的投入產(chǎn)出率，是不合理的盈利。無論從開采方式還是從自然災(zāi)害防治方面看，我國煤礦的生產(chǎn)成本都比國外高。筆者研究認(rèn)為，如果按正常成本核算，就我國煤炭資源條件和開采條件整體而言，未來一個(gè)時(shí)期，我國煤炭采掘業(yè)整體上是微利行業(yè)。因此，需要重新定位我國煤炭行業(yè)的盈利性。(1)改革煤炭成本核算框架，保證煤礦安全生產(chǎn)投入；(2)改革煤炭稅費(fèi)等不合理制度，幫助國有煤礦企業(yè)補(bǔ)還安全生產(chǎn)歷史欠帳；(3)改革國有煤礦企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)體系，將安全指標(biāo)作為第一考核指標(biāo)。
　　2.1.5 引導(dǎo)企業(yè)安全生產(chǎn)文化建設(shè)，加強(qiáng)政府對煤礦自然災(zāi)害防治的基礎(chǔ)理論和科學(xué)技術(shù)攻關(guān)研究，建立強(qiáng)制性培訓(xùn)制度
　　(1)應(yīng)該引導(dǎo)煤礦企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)文化建設(shè)。煤炭行業(yè)是高危行業(yè)。煤礦安全管理是企業(yè)的第一管理，安全生產(chǎn)文化是第一企業(yè)文化。要從宏觀層面樹立安全第一的理念。例如，在企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)設(shè)定、安全生產(chǎn)成本核算、事故責(zé)任人處理、事故傷亡人員賠償標(biāo)準(zhǔn)乃至從貧困農(nóng)村招收的新工人的文化程度保證(保證完成九年制義務(wù)教育)等方面進(jìn)行引導(dǎo)。這些引導(dǎo)是看得見、摸得著的，而不是空洞的抽象的。
　　(2)應(yīng)增加安全生產(chǎn)科技投入，加強(qiáng)安全生產(chǎn)科技基礎(chǔ)理論研究，用信息化技術(shù)建立煤礦安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫和事故預(yù)警系統(tǒng)。對瓦斯、煤塵、水、火、頂板的災(zāi)害防治應(yīng)組織科技力量進(jìn)行攻關(guān)研究。例如，在要求煤礦企業(yè)防止瓦斯爆炸事故、煤與瓦斯突出事故的同時(shí)，國家應(yīng)為煤礦瓦斯治理提供理論和技術(shù)支持，加強(qiáng)對瓦斯災(zāi)害事故發(fā)生、發(fā)展及其演化過程的機(jī)理等瓦斯治理的基礎(chǔ)理論研究，對瓦斯移動(dòng)理論、瓦斯動(dòng)力現(xiàn)象和瓦斯抽放利用技術(shù)進(jìn)行綜合研究，從而使煤礦瓦斯治理由傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)治理向理性的現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)變，有效地防止瓦斯爆炸和煤層爆炸。
　　(3)在政府監(jiān)察下，進(jìn)行強(qiáng)制性安全生產(chǎn)培訓(xùn)。“強(qiáng)制性”是指政府按照《礦山安全法))和《煤礦安全規(guī)程》等政策法規(guī)強(qiáng)迫企業(yè)對員工進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)的剛性措施，特別要強(qiáng)調(diào)的是對井下一線工人的強(qiáng)制性安全培訓(xùn)。嚴(yán)格上崗資格考試，不具資格者不能上崗。決不允許培訓(xùn)時(shí)間不足、考試不合格的員工上崗。應(yīng)該用獎(jiǎng)勵(lì)與處罰相結(jié)合的辦法促使企業(yè)主動(dòng)建立培訓(xùn)制度，保證培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)效果。
　　2.1.6煤礦安全監(jiān)察思路與方法
　　(1)改革煤礦安全監(jiān)管思路和方法，加快政府轉(zhuǎn)型步伐，科學(xué)決策。在思路上應(yīng)走出行政命令能控制一切的誤區(qū)。應(yīng)監(jiān)察煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作：安全生產(chǎn)隱患整改與處罰，安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)真實(shí)性與處罰，安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究與處罰，而不要層層下達(dá)事故死亡人數(shù)控制指標(biāo)，把下達(dá)指標(biāo)的人力、物力、財(cái)力放到加大對事故舉報(bào)的查處力度上去，放到查找事故隱患上去，放到事故責(zé)任追究上去。放在促使企業(yè)自己主動(dòng)防止事故發(fā)生的行動(dòng)上去。
　　(2)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，科學(xué)執(zhí)法。做到這一點(diǎn)的前提是要求執(zhí)法者素質(zhì)要高。因此，必須定期對安全監(jiān)察人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高煤礦安全監(jiān)察人員素質(zhì)，包括政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和身體素質(zhì)，鼓勵(lì)煤礦監(jiān)察人員嚴(yán)格按法規(guī)辦事；嚴(yán)格查處國家公務(wù)員特別安全監(jiān)察人員參與煤礦生產(chǎn)經(jīng)營的非法行為和腐敗行為；應(yīng)該實(shí)行安全監(jiān)察員定期輪換制度，以防止安全監(jiān)察人員與煤礦礦主形成利益關(guān)系。通過執(zhí)法，在煤礦企業(yè)中形成((安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》和《煤礦安全監(jiān)察條例))等法律法規(guī)的權(quán)威性，形成對不安全生產(chǎn)行為的強(qiáng)大威懾力。建立科學(xué)決策機(jī)制。建立法律顧問制度、安全生產(chǎn)專家決策咨詢系統(tǒng)，防止決策失誤。
　　(3)改革責(zé)任追究體制，讓違法成本大于守法成本。責(zé)任追究是安全生產(chǎn)監(jiān)管的靈魂。首先要加大賠償責(zé)任。改革賠償制度，加大煤礦事故賠償風(fēng)險(xiǎn)，大幅度提高煤礦事故死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，讓煤礦支付的事故成本大于其非法獲利。目的是讓煤礦主動(dòng)將處理事故的成本放到事故預(yù)防上去，變被動(dòng)安全為主動(dòng)安全。
　　(4)改革安全生產(chǎn)政績考核體系。要全面地、發(fā)展地、辯證地看待統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。要制定科學(xué)的考核指標(biāo)體系。
　　(5)建立多方面安全生產(chǎn)監(jiān)察隊(duì)伍制度。其包括政府的煤礦安全監(jiān)察員隊(duì)伍、特邀民主黨派監(jiān)察專員隊(duì)伍和特邀職工安全生產(chǎn)監(jiān)監(jiān)察員、相關(guān)保險(xiǎn)公司安全生產(chǎn)監(jiān)察員等等隊(duì)伍。充分利用社會(huì)各界力量編織安全生產(chǎn)監(jiān)督管理網(wǎng)，做到“疏而不漏”。
　　(6)在國家財(cái)政預(yù)算上，應(yīng)保證煤礦安全監(jiān)察經(jīng)費(fèi)充足。
　　2.2 微觀上提高煤礦安全生產(chǎn)管理能力
　　2.2.1提高員工安全生產(chǎn)文化素質(zhì)，全員培訓(xùn)
　　一是保證企業(yè)的培訓(xùn)投入，拋棄“員工培訓(xùn)是投入多、回報(bào)少、回報(bào)周期長”的傳統(tǒng)觀念。二是進(jìn)行包括企業(yè)高層管理人員在內(nèi)的全員培訓(xùn)。只有從高層管理到井下一線工人都將安全放在第一位，煤礦才能真正安全。三是招工要提高新工人的文化程度門檻。四是逐步將農(nóng)民工變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人、專業(yè)技術(shù)工人。將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，其路徑有三：一是改革用工制度，不能歧視農(nóng)村招工；二是招工嚴(yán)把文化考試關(guān)，在現(xiàn)階段，最低文化程度應(yīng)是初中畢業(yè)；三是強(qiáng)化培訓(xùn)。定期培訓(xùn)與不定期培訓(xùn)相結(jié)合，使農(nóng)民工成為名副其實(shí)的煤炭產(chǎn)業(yè)工人、專業(yè)工人，從而提高煤炭行業(yè)職工整體素質(zhì).促使煤礦安全長效。
　　煤礦企業(yè)文化建設(shè)中，安全生產(chǎn)文化建設(shè)占有第一的地位，因?yàn)槊禾啃袠I(yè)是高危行業(yè)。在這方面，山東省煤炭行業(yè)走在全國的前面：不許超能力生產(chǎn)。近兩年，山東淄博公司、棗莊公司、新汶公司、兗州公司等將安全生產(chǎn)文化建設(shè)作為企業(yè)文化的重點(diǎn)精心建設(shè)，全體員工真正樹立“安全第一”的生產(chǎn)理念，百萬噸死亡率下降。2004年，山東省不為煤炭市場價(jià)格上升的利益所誘惑，降低煤炭產(chǎn)量，按核定生產(chǎn)能力組織生產(chǎn)，其百萬噸死亡率下降到0.5人／Mt，為全國最低的煤礦百萬噸死亡率省。
　　2.2.2安全生產(chǎn)投入到位
　　要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)部門規(guī)定的安全生產(chǎn)基金、安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金、事故死亡賠償金等經(jīng)濟(jì)政策。保證掘進(jìn)、通風(fēng)、排水、供電、運(yùn)輸、提升、降塵等各個(gè)環(huán)節(jié)的安全生產(chǎn)投入。例如，德國煤礦對井下巷道、通風(fēng)等要求嚴(yán)格。其伊本布倫煤礦l 3 50m深處的井下巷道的質(zhì)量與淺部巷道的質(zhì)量一樣好，因?yàn)槠湎锏�、通風(fēng)的安全生產(chǎn)投入得到了保證。我國煤礦不僅應(yīng)該以后新建的煤礦的安全生產(chǎn)投入要得到保證，而且還要盡快補(bǔ)還安全生產(chǎn)歷史欠賬。
　　2.2.3強(qiáng)化責(zé)任管理
　　責(zé)任管理是煤礦安全生產(chǎn)的靈魂。然而，目前，一部分煤礦有安全責(zé)任管理規(guī)定，但沒有嚴(yán)格執(zhí)行。因而，違規(guī)者多。
　　2.2.4提高煤礦企業(yè)科技水亞
　　第一，對于適合于機(jī)械化開采的煤炭資源，煤礦企業(yè)應(yīng)該機(jī)械化、自動(dòng)化開采，減少井下作業(yè)人員數(shù)量，降低事故死亡率。第二，借鑒國際煤礦用利用科學(xué)技術(shù)提高安全管理水平的經(jīng)驗(yàn)。例如舉世聞名的德國經(jīng)驗(yàn)是：(1)礦工隨身攜帶的信號(hào)發(fā)射器隨時(shí)向地面發(fā)射信號(hào)；(2)瓦斯?jié)舛瘸渚€，自動(dòng)斷電。當(dāng)瓦斯?jié)舛瘸^1.5%，自動(dòng)斷電。(3)地面監(jiān)控中心對井下情況了如指掌，監(jiān)控中心幾十臺(tái)電腦對各工作面、各要害位置進(jìn)行監(jiān)控。（來源：中國能源國家煤礦安全監(jiān)察局調(diào)度中心潘偉爾）

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