中國(guó)安全生產(chǎn)形同虛設(shè) 李毅中新政清洗帶血GDP

2005/5/10 16:05:07

“我本人無(wú)意刮起一場(chǎng)安全監(jiān)管的風(fēng)暴，但加大監(jiān)管力度是必然之事……今后搞安全生產(chǎn)將六親不認(rèn)，加大安全問(wèn)責(zé)，這樣可能會(huì)得罪一些人，得罪一些地方，得罪一些部門(mén)，但是減少了傷亡的人數(shù)，這是最重要的。” 4月5日，當(dāng)李毅中在國(guó)務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會(huì)上暢述此言時(shí)，其身份已由國(guó)資委黨委書(shū)記、副主任，晉身為中國(guó)第一個(gè)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的局長(zhǎng)。
這一重大調(diào)整的背后，是近年來(lái)各種礦難、空難及公共危機(jī)事故的頻頻發(fā)生。僅在李毅中上任前的4個(gè)月內(nèi)，國(guó)內(nèi)就連續(xù)發(fā)生了三起特大礦難，地點(diǎn)分別在鄭州大平、銅川陳家山、阜新孫家灣，死亡人數(shù)也一路飆升，分別為147人、166人和214人。去年11月21日還發(fā)生了一起空難，55人葬身包頭。
一方面是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，另一方面則是工業(yè)生產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)壓力下生產(chǎn)事故和傷亡人數(shù)的急劇攀升，甚至媒體開(kāi)始用“帶血的GDP”來(lái)譴責(zé)這種局面。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的壓力劇增。
中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉鐵民通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立50多年來(lái)工傷事故死亡人數(shù)，與同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究后得出結(jié)論：工傷事故死亡指數(shù)與GDP同步增長(zhǎng)。
他對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與工傷事故死亡人數(shù)之間的相關(guān)性和線性回歸進(jìn)行了分析，得出了一個(gè)“死亡彈性系數(shù)”：當(dāng)我國(guó)GDP增長(zhǎng)率大于5%時(shí)，每增加一個(gè)百分點(diǎn)，死亡人數(shù)指數(shù)隨之增加2.2%;當(dāng)GDP增長(zhǎng)率超過(guò)7%，這種同步增長(zhǎng)的趨勢(shì)更為明顯。他認(rèn)為，決定工傷死亡數(shù)字的不是GDP的靜態(tài)總量，而是它的動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)變化，更確切地說(shuō)，是由于GDP及其增長(zhǎng)方式影響的能耗需求的動(dòng)態(tài)變化而引起的。
事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，安全生產(chǎn)事故峰值最高的年份，正是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、工業(yè)發(fā)展重型化的時(shí)候。如日本1960年代，每年因工傷事故死亡6000多人，而今每年僅死亡1800多人；美國(guó)的煤炭生產(chǎn)在二戰(zhàn)前，每年事故死亡2000人以上，而現(xiàn)在每年僅死亡30人左右。研究還表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的人均GDP在1000-3000美元時(shí)，正值安全生產(chǎn)事故的高發(fā)期。中國(guó)顯然正處于這樣一個(gè)交叉路口。
2月23日，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)第81次常務(wù)會(huì)議，將國(guó)家安監(jiān)局升格為總局。5天后，李毅中被火速任命為總局局長(zhǎng)，成了接手歷史使命的“救火隊(duì)員”。
李毅中“救火”
李毅中出身石油行業(yè)，對(duì)于安全生產(chǎn)并不陌生。他曾回憶說(shuō)：“我過(guò)去長(zhǎng)期在石化企業(yè)工作，這是個(gè)高溫高壓、易燃易爆、有毒有害、連續(xù)作業(yè)的行業(yè)。30多年來(lái)我也經(jīng)歷了一些生產(chǎn)事故，也處理了一些事故。我當(dāng)車(chē)間主任和廠長(zhǎng)的時(shí)候，我也親手抬過(guò)我們職工的尸體，心情沉重地做這些受難家屬的工作。”
對(duì)此，中石化原安監(jiān)局局長(zhǎng)曹炳言向《商務(wù)周刊》舉例介紹，1987年，李毅中從齊魯石化經(jīng)理調(diào)任中石化總公司任副總經(jīng)理，當(dāng)時(shí)安全處還只是生產(chǎn)部下面的一個(gè)部門(mén)，五六個(gè)人。李毅中主抓生產(chǎn)后，把安全處升格為安全生產(chǎn)監(jiān)察局，和生產(chǎn)部門(mén)平級(jí)。
1992年中石化精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，由于一些不同意見(jiàn)，安監(jiān)局又被重新降回到五六人的安全處，結(jié)果當(dāng)年中石化接連發(fā)生多起安全生產(chǎn)事故。第二年，中石化重新成立安全生產(chǎn)監(jiān)察局。“這其中李毅中起了不小的作用。”曹說(shuō)。
后來(lái)當(dāng)上中石化董事長(zhǎng)的李毅中更是把安全生產(chǎn)提高到“沒(méi)有安全就沒(méi)有一切”的高度，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自己作為一把手“是安全第一責(zé)任人”。正是基于這樣的理念和實(shí)踐，李毅中在升任國(guó)資委副主任后，中央企業(yè)的安全生產(chǎn)工作也基本由他負(fù)責(zé)。
不過(guò)，對(duì)于被賦予的新頭銜——國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)，李毅中還是“感到有些突然”。這曾讓外界對(duì)他的調(diào)任產(chǎn)生了一些聯(lián)想，有人認(rèn)為他在國(guó)資委期間“硬朗的作風(fēng)”得罪了某些中央企業(yè)，也有人認(rèn)為他可能因?yàn)橐{(diào)查中央企業(yè)賬目而觸及某些高層官員的“神經(jīng)”。這些都已無(wú)從考證，重要的是，中國(guó)事故迭出、問(wèn)題重重的安全生產(chǎn)由這樣一位“能吏”掌舵，終究是一件幸事。
還沒(méi)等李毅中稍作片刻調(diào)整，形勢(shì)就逼迫他投入一線工作。迎接他的不是掌聲，而是剛剛發(fā)生的遼寧阜新海州立井特大瓦斯爆炸事故，214條生命消失于井下，成為45年來(lái)煤礦行業(yè)最大的一起安全事故。
接下來(lái)的一個(gè)多月，李毅中基本上在和瓦斯“打仗”：貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于瓦斯治理的7項(xiàng)措施，組織開(kāi)展煤礦安全大檢查。其間從2月23日至3月10日，由105名工作人員組成的21個(gè)檢查組，撒向了20個(gè)產(chǎn)煤省和中央煤炭企業(yè)。檢查的結(jié)果是：對(duì)存在重大隱患的礦井，當(dāng)場(chǎng)責(zé)令停產(chǎn)整頓8處；對(duì)檢查出來(lái)的497條隱患，都反饋地方政府落實(shí)；對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)“三同時(shí)”驗(yàn)收而擅自生產(chǎn)的18處煤礦下達(dá)停產(chǎn)整頓通知；對(duì)發(fā)生過(guò)瓦斯動(dòng)力現(xiàn)象尚未進(jìn)行鑒定的17處煤礦下達(dá)停產(chǎn)整頓指令。
李毅中不負(fù)眾望，在打響了“瓦斯第一槍”后，借助安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局的契機(jī)，在安全監(jiān)管的難點(diǎn)上打出了一系列“組合拳”。
李毅中承諾，在3年之內(nèi)償還所有煤礦安全欠賬。根據(jù)國(guó)家安監(jiān)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，目前國(guó)有煤礦安全欠賬高達(dá)505億元人民幣。從某種角度而言，這些安全欠賬直接導(dǎo)致了煤礦事故。為此，加大安全投入成為李毅中施政的著力點(diǎn)之一。
他表示，國(guó)家安監(jiān)總局正在加緊建設(shè)國(guó)家、地方和企業(yè)共同投入的機(jī)制。今年除了國(guó)家安排的30億國(guó)債資金全部用于瓦斯治理之外，地方政府也將按相應(yīng)的比例進(jìn)行資金投入。而作為安全投入的主體——企業(yè)，將根據(jù)安全費(fèi)用提取和使用的有關(guān)規(guī)定，提取安全費(fèi)用。
李毅中把另一個(gè)著力點(diǎn)放在了加大安全問(wèn)責(zé)的力度上。在4月5日的新聞發(fā)布會(huì)上，李毅中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，最近的幾起事故都是礦主無(wú)視國(guó)家法律，無(wú)視政府監(jiān)管，無(wú)視礦工生命而非法開(kāi)采、違法生產(chǎn)所造成的。但他同時(shí)坦言，這其中也暴露出了一些地方安全監(jiān)管不扎實(shí)、執(zhí)法不嚴(yán)格、責(zé)任不落實(shí)等問(wèn)題。他繼而表示，在未來(lái)的工作中，“將以六親不認(rèn)的姿態(tài)”，加大安全問(wèn)責(zé)，重塑安全監(jiān)管權(quán)威。
李毅中的抱負(fù)是，通過(guò)努力，逐步建立起國(guó)家監(jiān)察、部門(mén)和地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾參與、社會(huì)支持，統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。而對(duì)于國(guó)家安監(jiān)總局，這位首任局長(zhǎng)給的定位是“站在全局的高度，履行好國(guó)家監(jiān)察和綜合監(jiān)管的職責(zé)，督促落實(shí)地方政府、行業(yè)主管部門(mén)和國(guó)有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)企業(yè)安全責(zé)任主體責(zé)任”。他一再?gòu)?qiáng)調(diào)，總局不能代替地方政府，不能代替行業(yè)主管部門(mén)，不能代替出資人機(jī)構(gòu)，更不能代替企業(yè)，要找準(zhǔn)總局的定位。
正是站在這樣的高度，李毅中就任一個(gè)多月來(lái)拼命治理瓦斯、償還安全欠賬、加大責(zé)任追究的思路愈來(lái)愈鮮明。但這也只是一個(gè)良好的開(kāi)端而已，李毅中心知肚明，“有人認(rèn)為我的工作‘成無(wú)功、敗有過(guò)’”，他強(qiáng)調(diào)，只要上下齊心協(xié)力，一定能把安全生產(chǎn)工作做好。
當(dāng)然，問(wèn)題的關(guān)鍵是，“上下齊心協(xié)力”能否在現(xiàn)有安全監(jiān)管體制下實(shí)現(xiàn)。
執(zhí)法不力、“防火”變“撲火”
中國(guó)安全監(jiān)管實(shí)行的是分級(jí)管理，這種管理體制使地方政府與地方安監(jiān)局形成上下級(jí)關(guān)系，地方安監(jiān)局局長(zhǎng)由地方政府任命。對(duì)此，多位專(zhuān)家在接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)指出：在這種格局下，當(dāng)安全與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)這對(duì)矛盾發(fā)生沖突時(shí)，地方政府總是更看重經(jīng)濟(jì)效益，而安全執(zhí)法也就成了口號(hào)和文件里的“空中樓閣”。
與此同時(shí)，近年來(lái)石油、化工、煤炭等行業(yè)改制為公司化運(yùn)作后，由于成本和效益的權(quán)衡，企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)的監(jiān)管動(dòng)力逐步減弱，分級(jí)管理的模式又讓地方監(jiān)管出現(xiàn)了真空。久而久之，監(jiān)管部門(mén)相對(duì)于生產(chǎn)部門(mén)就顯得十分“弱勢(shì)”，難以對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。
以2003年底導(dǎo)致234人死亡的重慶開(kāi)縣特大天然氣井噴事故為例，開(kāi)縣安監(jiān)部門(mén)的主管官員當(dāng)時(shí)就向媒體坦承，造成這起事故的中國(guó)石油天然氣集團(tuán)是副部級(jí)企業(yè)，他們作為地方的科級(jí)單位無(wú)力對(duì)其進(jìn)行安全監(jiān)察。該縣安監(jiān)局作為當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)工作的主管機(jī)構(gòu)，竟然沒(méi)有得到開(kāi)采部門(mén)的事故報(bào)告。
對(duì)此，河南省安全監(jiān)督管理局局長(zhǎng)李九成曾感慨地方安監(jiān)工作的苦衷：“在地方的那些國(guó)家級(jí)大企業(yè)，他們的一個(gè)辦公室主任都可能是很高的行政級(jí)別，根本不聽(tīng)你的。”而具體到生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的安監(jiān)人員，更是難以真正行使其職責(zé)。記者在采訪中接觸到一個(gè)具體事例：2004年?yáng)|北某企業(yè)一位車(chē)間主任違章操作特種設(shè)備，被公司安監(jiān)員罰款，結(jié)果該安監(jiān)員受到了車(chē)間主任的百般刁難，并讓其下崗。
實(shí)際上，就連國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局在升格為總局之前，其協(xié)調(diào)各部委方面也相當(dāng)乏力。“各行業(yè)主管部委都是部級(jí)的機(jī)構(gòu)，而安監(jiān)局只是副部級(jí)單位。”一位該局政策法規(guī)司官員認(rèn)為，此次拉平國(guó)家安監(jiān)總局與中央各部委及地方省份的級(jí)別，將有利于安監(jiān)總局開(kāi)展協(xié)調(diào)工作。不過(guò)，他也一再向《商務(wù)周刊》強(qiáng)調(diào)，并不是說(shuō)行政級(jí)別上去了，安監(jiān)工作在下面的執(zhí)行就到位了。
事實(shí)上，自從國(guó)家安監(jiān)局2001年成立那天起，煤礦安全監(jiān)察局就一直是垂直管理，“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”也是早就確定的基本格局，但礦難為什么還是頻頻發(fā)生？清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)薛瀾和中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍?jiān)诓稍L中都指出，歸根結(jié)底還是安全法律法規(guī)得不到真正的執(zhí)行。“安監(jiān)改革的核心應(yīng)該是法治的到位。否則，如果體制不改而只是行政升格，礦難依舊無(wú)法遏制。”薛瀾說(shuō)。
僅在安監(jiān)總局網(wǎng)站上，與安全有關(guān)的國(guó)家法律記者就發(fā)現(xiàn)了13部，包括《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《礦山安全法》、《道路交通安全法》等；行政法規(guī)36個(gè)，包括《礦山安全監(jiān)察條例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》、《民用航空安全保衛(wèi)條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等，而各種部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)更是數(shù)不勝數(shù)。多年來(lái)始終頻發(fā)的各種安全事故表明，這些法律法規(guī)幾乎形同虛設(shè)。
國(guó)家安監(jiān)總局政策法規(guī)司官員在接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)承認(rèn)，現(xiàn)有法律法規(guī)是健全的，比如煤礦安全，有《煤炭法》，有《煤礦安全條例》，還有《煤炭安全規(guī)程》等，“這些規(guī)定都非常細(xì)，如果都能按照規(guī)程去做的話(huà)，就沒(méi)有那么多的事故發(fā)生”。
但一個(gè)煤礦是否能夠按照規(guī)程去做，一個(gè)工段是否都能落實(shí)，卻與法規(guī)本身沒(méi)有多大關(guān)系。這是中國(guó)當(dāng)前最為典型的“有法制，無(wú)法治”。市場(chǎng)化改革帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益多元化，消解了過(guò)去強(qiáng)力的行政權(quán)威，但制度權(quán)威卻遲遲沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)，任憑你制訂了多少部法，任憑你開(kāi)多少次會(huì)、搞多少次大檢查，都無(wú)法抵抗經(jīng)濟(jì)利益對(duì)欲望最直接的刺激。
實(shí)際上，安全事故的解決是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要行政上加強(qiáng)權(quán)威性，更需要從法律執(zhí)行能力、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、技術(shù)創(chuàng)新等多種角度加強(qiáng)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部錢(qián)平凡以美國(guó)經(jīng)驗(yàn)為例，向記者闡述了“防火”更甚于“撲火”的道理：其一，安監(jiān)機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，安監(jiān)員有權(quán)下令煤礦停產(chǎn)，即使安監(jiān)員的級(jí)別比政府或企業(yè)的高管要低很多；其二，企業(yè)主事先繳納和事后的罰款金額高于他本應(yīng)在安全生產(chǎn)上的投入；其三，在技術(shù)上不斷進(jìn)步。由此帶來(lái)的成效是，美國(guó)煤礦每百萬(wàn)噸死亡率僅是中國(guó)的1%。
專(zhuān)家治理路線
“安全行業(yè)技術(shù)是一種技術(shù)性非常強(qiáng)的行業(yè)和業(yè)務(wù)，如果完全不懂去檢查就會(huì)流于形式。”擁有多年石化安全管理經(jīng)驗(yàn)的李毅中坦言，有一次他到國(guó)資委監(jiān)管的航空公司去檢查，人家領(lǐng)著他看飛機(jī)的維修，看調(diào)度室的運(yùn)行圖，但他只知道人家有這些東西，卻無(wú)法挑出毛病來(lái)。“這樣的檢查與其說(shuō)是檢查，不如說(shuō)是參觀。”因此，李毅中在上任后便把“科技興安”作為安全新政中的重要部分，他提倡讓專(zhuān)家去搞安全檢查，走“專(zhuān)家治理”的路線。
為此，上任一個(gè)多月，李毅中就馬不停蹄地趕往中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院視察工作，并一再?gòu)?qiáng)調(diào)，安科院要為安監(jiān)總局做好“技術(shù)支撐”。當(dāng)時(shí)，“中國(guó)”二字打頭的中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院剛剛于2005年1月18日正式掛牌成立，此前的名稱(chēng)還是國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全科學(xué)技術(shù)研究中心。
中國(guó)安科院副院長(zhǎng)吳宗之接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)說(shuō)：“安科院得以?huà)炫剖侵醒胝畬?duì)安全生產(chǎn)高度重視的結(jié)果之一，它的目標(biāo)是很明確的，就是要通過(guò)安全科學(xué)技術(shù)推動(dòng)和保障安全生產(chǎn)，預(yù)防和控制傷亡事故的發(fā)生。”
吳宗之說(shuō)，建立安科院不光是改名的問(wèn)題，作為國(guó)家級(jí)的安科院正在加大一些基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的研究。為此，國(guó)家批準(zhǔn)安科院的人員編制從原來(lái)的128人增加到178人。在吳宗之的描述中，安科院原來(lái)的研究室都升格為研究所，同時(shí)增加公共安全研究所等，最終從機(jī)構(gòu)設(shè)置上將形成“666”的布局——6個(gè)研究所、6個(gè)中心、6個(gè)職能部門(mén)。記者了解到，安科院擴(kuò)編計(jì)劃的幅度甚至比國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局還大。
身為安科院副院長(zhǎng)的吳宗之，同時(shí)也是中國(guó)重大事故預(yù)防的學(xué)術(shù)帶頭人，16年來(lái)一直業(yè)精于此，還編寫(xiě)了國(guó)內(nèi)第一本關(guān)于應(yīng)急救援預(yù)案的教材。在他看來(lái)，“安全是相對(duì)的，危險(xiǎn)是絕對(duì)的，事故是可以預(yù)防的”。
他認(rèn)為，安全管理管什么，事故預(yù)防防什么，這就好比打仗。首先要知道敵人——危險(xiǎn)源在哪里，就是辨識(shí)危險(xiǎn)，其次才是評(píng)價(jià)危險(xiǎn)，再次是分級(jí)、分類(lèi)地管理、監(jiān)控和打擊危險(xiǎn)，最后就是應(yīng)急救援預(yù)案。
吳宗之對(duì)當(dāng)前中國(guó)安全預(yù)防的現(xiàn)狀格外憂(yōu)心。他提了一個(gè)任何搞安全的人都極不愿意做的假想：假如1995年日本阪神地震發(fā)生在中國(guó)，會(huì)造成多大的傷亡？日本死亡人數(shù)少得讓安全界稱(chēng)其為“經(jīng)典”，這主要得益于日本早就建立了一套全社會(huì)的安全系統(tǒng)。
“我們光煤礦安全欠賬就505億元，消防、地震等等還有很多欠賬，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防車(chē)、消防水、樓房報(bào)警系統(tǒng)等都跟不上，更別說(shuō)民眾安全意識(shí)和平時(shí)訓(xùn)練等深層次的問(wèn)題。”吳宗之說(shuō)。
“安全生產(chǎn)事關(guān)社會(huì)安定和諧，事關(guān)‘以人為本’的執(zhí)政理念。”當(dāng)李毅中這樣宣講他的安全新政時(shí)，包括盧宗之在內(nèi)的一些安全專(zhuān)家感到特別振奮，“安全生產(chǎn)能否列入可持續(xù)發(fā)展，我們呼吁都已經(jīng)10年了”。

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