“十二五”規(guī)劃的編制和指標(biāo)確立，應(yīng)當(dāng)“好”字當(dāng)頭促發(fā)展，重速度更要重質(zhì)量。

　　今年是我國“十一五”規(guī)劃實(shí)施的最后一年，也是黨中央、國務(wù)院作出以“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”統(tǒng)籌“十二五”編制的關(guān)鍵一年。為此，記者近期調(diào)研采訪了國內(nèi)多位政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的主管官員和權(quán)威學(xué)者，傾聽他們對編制“十二五”規(guī)劃的期望和建議，對“十二五”規(guī)劃進(jìn)行前瞻性的探討。

       理性確定經(jīng)濟(jì)增速

　　山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李新運(yùn)承擔(dān)完成了國家發(fā)改委“十二五”規(guī)劃前期重大問題研究課題——《我國“十二五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)定量測算》。他說，經(jīng)濟(jì)增長速度是“十二五”規(guī)劃的核心指標(biāo)，但確定“十二五”經(jīng)濟(jì)增速，“需要從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可行性、趨勢性、必要性等方面進(jìn)行分析�！�

　　“經(jīng)濟(jì)增長的連續(xù)性保證了合理增速�！崩钚逻\(yùn)分析說，改革開放30多年來，我國GDP平均增速為9.8%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，“十一五”前4年我國GDP平均增長10.7%。雖然2008年和2009年受到國際金融危機(jī)影響，但隨著國家4萬億元投資和擴(kuò)大內(nèi)需政策效應(yīng)的顯現(xiàn)，2010年GDP增速會有明顯回升。他的分析結(jié)論是，“十二五”期間我國GDP年均增速確定為9%左右較為合適。

　　“能源環(huán)境的可承受力決定我國在‘十二五’期間應(yīng)適度控制經(jīng)濟(jì)增速�！鼻迦A大學(xué)低碳能源實(shí)驗(yàn)室主任何建坤分析說，近年來隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國能源消耗總量不斷增加，目前我國每年30億噸原煤的開采量，已達(dá)到開采極限。按照8%的適度經(jīng)濟(jì)增長速度，到2020年，我國一次能源消耗量將達(dá)到60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。如果保持10%以上經(jīng)濟(jì)增速，資源和環(huán)境的代價都太大，“建議‘十二五’年均經(jīng)濟(jì)增速控制在8%左右。”

　　不過，保持就業(yè)穩(wěn)定對經(jīng)濟(jì)增速也提出了客觀要求。我國現(xiàn)階段社會事業(yè)的發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)、居民生活水平的提高都需要一定的GDP增速做基礎(chǔ)，而就業(yè)問題事關(guān)民生之本和社會穩(wěn)定。據(jù)專家測算，目前我國每年新增就業(yè)人口超過1000萬，只有經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到8%左右，全年通過經(jīng)濟(jì)增長才能提供如此大量的新增就業(yè)崗位。

　　無論從什么角度分析，受訪專家都表示，“十二五”規(guī)劃應(yīng)當(dāng)理性對待增長速度。

　　清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼認(rèn)為，當(dāng)前阻礙科學(xué)發(fā)展的最大障礙是地方政府根深蒂固的“GDP情結(jié)”，“國家規(guī)劃目標(biāo)幾乎成為各省市增長目標(biāo)的底線�！彼�舉例，“十一五”規(guī)劃各地區(qū)制定的GDP增長率平均值為10.1%，大大超出全國GDP增長率7.5%，而且層層加碼，地市級平均值達(dá)到13.1%，縣級平均值達(dá)到14.2%�！笆�一五”規(guī)劃中期評估表明，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是“GDP掛帥”的思路。

　　因此，胡鞍鋼強(qiáng)調(diào)，“‘十二五’規(guī)劃制定經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，應(yīng)吸取前幾個五年規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，防止掉入‘低質(zhì)量高增長模式’，即片面追求GDP規(guī)模擴(kuò)張、數(shù)量驅(qū)動，盲目攀比高指標(biāo)、高速度，而忽視提高增長質(zhì)量和降低發(fā)展成本，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，投資消費(fèi)比例失衡，資源消耗和環(huán)境污染壓力加大，宏觀經(jīng)濟(jì)大起大落。”

　　“在轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)放在更為優(yōu)先的位置�！眹�家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授常修澤告訴本刊記者，2009年我國服務(wù)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為42.6%，與發(fā)達(dá)國家70%左右的平均水平相比，服務(wù)業(yè)所占比重偏低。與此同時，應(yīng)把擴(kuò)大消費(fèi)需求作為擴(kuò)大內(nèi)需的主要著力點(diǎn)，通過收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。建議采取有效措施，“十二五”期間把居民消費(fèi)率從目前的35%提高到50%。

　　“這就要求，必須堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化道路�！北本┦猩鐣�科學(xué)院副院長梅松、山東省社科院研究員魯仁等專家認(rèn)為，“十二五”期間，我國應(yīng)大力推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合，提升高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展信息、生物、新材料、海洋等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，走低消耗、低排放、高附加值、高效率的新型工業(yè)化道路。

　　加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)執(zhí)行

　　北京大學(xué)副校長劉偉回顧道，“十一五”規(guī)劃中的主要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)有4個，分別為服務(wù)業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重、研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重和城鎮(zhèn)化率，都是預(yù)期性指標(biāo)。

　　他具體分析說，服務(wù)業(yè)增加值比重的預(yù)期目標(biāo)為43.3%，但到2009年只達(dá)到42.6%，和2005年相比增加了2.3%，慢于每年增長0.6%的預(yù)期；2008年的服務(wù)業(yè)就業(yè)比重雖然比2005年提高2%，但在余下的兩年里再提高2%仍有一定難度；2009年，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重比2005年提高0.32%，達(dá)到1.62%，比預(yù)期目標(biāo)仍然低0.38%，如果按照過去4年的速度增加這一方面的支出，到2010年很難完成預(yù)期目標(biāo)，這說明和GDP總量的擴(kuò)張相比，在科技進(jìn)步方面的投入仍然相對偏少和緩慢。此外，“十一五”規(guī)劃所提出的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重達(dá)到4%的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)，2008年這一比重僅達(dá)到3.48%。

　　胡鞍鋼認(rèn)為，從定量評估的角度看，反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類的指標(biāo)很難如期完成，這表明中國已經(jīng)持續(xù)兩個“五年規(guī)劃”沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，“可以說，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式仍具有路徑依賴的習(xí)慣作用，某種程度上甚至還向傳統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的老路回歸�！�

　　“從2000年到2009年，我國工業(yè)增加值年平均增長率達(dá)到11.1%，整個經(jīng)濟(jì)增長是由工業(yè)主導(dǎo)、工業(yè)帶動的�！笔茉L專家分析指出，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重從1998年的50.8%提高至2008年的70.8%，甚至高于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的最高水平。從各地情況看，除了北京等少數(shù)地區(qū)之外，幾乎全國各地都在推行“工業(yè)強(qiáng)省”、“工業(yè)強(qiáng)市”、“工業(yè)強(qiáng)縣”，甚至是“工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)”的主導(dǎo)戰(zhàn)略，“這是典型的GDP掛帥、投資掛帥的傳統(tǒng)增長模式�！�

　　國家發(fā)改委副秘書長楊偉民告訴本刊記者，2009年我國GDP重新核算總量增加了5000億元，多數(shù)來自服務(wù)業(yè)，也許到明年這個時候才能知道服務(wù)業(yè)指標(biāo)最終能否實(shí)現(xiàn)。但即使實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，我國服務(wù)業(yè)相對制造業(yè)的規(guī)模也是明顯落后。我國經(jīng)濟(jì)總量占全球的8.5%；制造業(yè)占全球制造業(yè)規(guī)模的16%左右，為全球第二。但服務(wù)業(yè)占比和發(fā)展水平只相當(dāng)于低收入國家的平均水平。

　　因此，“十二五”規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)，多位受訪專家都認(rèn)為必須加強(qiáng)各級政府執(zhí)行的力度和考核約束，否則“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的戰(zhàn)略就有因之失敗的可能。

　　強(qiáng)化減排指標(biāo)

　國家統(tǒng)計(jì)局近日公布的數(shù)據(jù)顯示，“十一五”規(guī)劃前4年，全國單位GDP能耗降幅達(dá)15.69%。據(jù)測算，2006年至2009年，全國二氧化硫排放量下降13.14%，化學(xué)需氧量排放量下降9.66%，兩項(xiàng)減排目標(biāo)分別提前超額完成和完成在望。

　　何建坤說，雖然與“十一五”規(guī)劃確定的單位GDP能耗下降20%的預(yù)期目標(biāo)相比，目前實(shí)現(xiàn)的節(jié)能目標(biāo)還有不小差距，要求今年必須下降5%，難度很大。但預(yù)計(jì)到今年底，單位GDP能耗降低20%的目標(biāo)還是能夠基本實(shí)現(xiàn)。

　　楊偉民認(rèn)為，“單位GDP能耗取決于分子和分母的相對關(guān)系，雖然我國單位GDP能耗逐漸下降，但能源消耗總量的增長速度太快，按這個速度下去，國內(nèi)自有資源和國外進(jìn)口資源都是不夠用的�！�

　　因此，在他看來，僅靠降低單位GDP能耗是不夠的，還應(yīng)從能源消耗總量來進(jìn)行控制。同時，可考慮將單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度、能源消耗兩個約束性指標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃，促進(jìn)由“高碳增長”向“低碳增長”轉(zhuǎn)變。來自專家的建議包括：

　　其一，建立“低碳化”能源結(jié)構(gòu)。我國應(yīng)逐步建立“低碳化”的能源結(jié)構(gòu)，建議新增包括“可再生和清潔能源消費(fèi)比重”等“綠色指標(biāo)”，積極出臺財(cái)政激勵和扶持引導(dǎo)政策，鼓勵太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿瓤稍偕�能源的發(fā)展和使用，改變當(dāng)前大量使用煤炭的傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)，增加天然氣等清潔能源的使用比例。

　　其二，改革完善能源價格形成機(jī)制與價格政策，讓“市場手段”發(fā)揮更大作用。完善有利于節(jié)能減排的電價政策，對高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價政策，引導(dǎo)全社會合理用電、節(jié)約用電；加大力度實(shí)施節(jié)能產(chǎn)品惠民工程，利用財(cái)政補(bǔ)貼方式推廣高效節(jié)能空調(diào)、節(jié)能汽車、節(jié)能燈等。

　　其三，實(shí)行鼓勵企業(yè)增加節(jié)能減排投入的政策。允許企業(yè)設(shè)立節(jié)能減排專項(xiàng)費(fèi)用，按銷售收入的一定比例提取，并計(jì)入成本，�？顚Ｓ�。在銀行業(yè)實(shí)施促進(jìn)節(jié)能減排的“綠色信貸”戰(zhàn)略，嚴(yán)格限制向高污染、高能耗、高二氧化碳排放項(xiàng)目和納入違規(guī)排污“黑名單”企業(yè)貸款，對符合資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的企業(yè)及項(xiàng)目加大信貸支持。

　　其四，適當(dāng)增加主要污染物總量控制的指標(biāo)種類。我國僅對二氧化硫和化學(xué)需氧量兩種主要污染物實(shí)施總量控制是不夠的，建議在“十二五”規(guī)劃中適當(dāng)增加氨氮、氮氧化物類以及重金屬等其他主要污染物的減排指標(biāo)，以增強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)力度。

　　傾力補(bǔ)足社會建設(shè)“短板”

　　受訪專家普遍認(rèn)為，被置于“十一五”規(guī)劃重要位置的民生和社會建設(shè)，取得前所未有的成就。但與高速增長的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相比，社會建設(shè)仍顯薄弱。和超額完成的經(jīng)濟(jì)增長類指標(biāo)相比，反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類的指標(biāo)進(jìn)展較慢，要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)有一定困難，同時社會建設(shè)的力度和效果尚顯不足。

　　中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員、社會學(xué)家陸學(xué)藝教授認(rèn)為，“當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)是工業(yè)化中期階段，社會結(jié)構(gòu)卻還處于工業(yè)化初期階段�？梢哉f，社會建設(shè)比經(jīng)濟(jì)建設(shè)滯后了15年�！币陨鐣�階層結(jié)構(gòu)為例，工業(yè)化中期階段，中產(chǎn)階層應(yīng)該達(dá)到40%以上。而2008年中國只有23%，離現(xiàn)代化國家應(yīng)有的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)還有很大距離。

　　一是財(cái)政投入不足。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，中等收入國家在基本保障方面的平均財(cái)政支出大約占GDP總量的10.3%，我國這一數(shù)值只有5.4%。教育、衛(wèi)生、住房、社會救助、社會養(yǎng)老5個方面的財(cái)政支出比重，均低于同等收入國家的平均水平。

　　二是受體制因素制約，財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉，加上轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，削弱了地方提供公共服務(wù)產(chǎn)品的能力，影響了民生政策的落實(shí)。

　　三是公共政策仍需加強(qiáng)民主化、科學(xué)化、透明化以及必要監(jiān)督，干部考核體系往往更看重經(jīng)濟(jì)增長而忽視了民生目標(biāo)。

　　國家行政學(xué)院教授丁元竹為本刊記者講述了一件事：他前不久受邀參加了一個地方“十二五”規(guī)劃編制研討會，發(fā)現(xiàn)參與者基本都是經(jīng)濟(jì)部門，大家熱衷討論的也都是經(jīng)濟(jì)增長，“在一些地方政府績效考核指標(biāo)中，民生保障和改善類指標(biāo)只占到20%左右。有限的民生指標(biāo)還存在重保障面輕保障水平、重人均水平輕社會公平等問題。”

　　在多位受訪專家看來，“十二五”規(guī)劃應(yīng)該在社會建設(shè)方面作出強(qiáng)有力的政策部署和明確的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)。