自2007年12月在巴厘島召開了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十三次締約方大會以來，氣候變化問題不斷升溫，中國面臨日益強(qiáng)大的減排壓力。中國溫室氣體排放具有總量大、增長快但人均排放水平相對較低的特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家不斷向中國施壓，要求中國承諾減排義務(wù)。節(jié)能減排和生態(tài)保護(hù)等措施是控制溫室氣體排放的重要途徑，中國通過節(jié)能減排為全球減緩氣候變化作出了積極貢獻(xiàn)，向國際社會展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的形象。

　　一、中國應(yīng)對氣候變化的必要性和緊迫性

　　減緩與適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的兩個主要領(lǐng)域。目前，中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速提升時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提升帶來的能源需求日益增加，在全球應(yīng)對氣候變化的大背景下，中國面臨著不斷加大的減排壓力。中國是全球溫室氣體排放大國之一，近年來隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，加之以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，中國溫室氣體排放總量也迅速增長。根據(jù)美國能源信息署(EIA)的數(shù)據(jù)，中國在1990年的溫室氣體排放總量為23億噸，占全球總量的10.7%；到 2005年，排放總量已達(dá)到56億噸，占全球總量 19.7%。然而，中國目前依然是一個發(fā)展中國家，還處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期，總體發(fā)展水平仍然較低。2008年中國的城鎮(zhèn)化水平只有45.7%，低于世界平均水平；據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，2008年中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為3300美元左右，屬于中等偏低收入水平；世界銀行2009年4月發(fā)布的一份《中國貧困評估報(bào)告》指出，中國目前有2.54億人口處于國際貧困線以下，需要新增投資1546億元以推進(jìn)扶貧體系建設(shè)。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展還將處于持續(xù)擴(kuò)張的狀態(tài)，消費(fèi)水平還需要不斷提升，減少貧困的壓力依然巨大，預(yù)計(jì)到2050年之后，中國溫室氣體排放才可能開始下降。目前，中國人均溫室氣體排放水平仍然較低，2006年人均4.3噸，約為美國人均排放的1/4，與全球平均水平持平。對中國而言，如何既滿足以發(fā)展為目的的基本排放需求，又能合理適度地進(jìn)行減排，將是中國應(yīng)對氣候變化需要面臨的挑戰(zhàn)之一。

　　與此同時，中國也遭受了氣候變化帶來的各種不利影響，迫切需要提升應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的能力�！吨袊鴳�(yīng)對氣候變化國家方案》指出，近百年來，中國年平均氣溫升高了0.5℃~0.8℃，略高于同期全球增溫平均值，近50年變暖尤其明顯。近50年來，中國沿海海平面年平均上升速率為2.5毫米，略高于全球平均水平。氣候變化加劇了中國生態(tài)環(huán)境的脆弱性，增加了自然災(zāi)害發(fā)生的頻次和強(qiáng)度，給中國自然生態(tài)和社會經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重影響。首先，氣候變化影響了中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。氣候變化引起的高溫、干旱、蟲害等因素已經(jīng)在局部導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，按照目前的趨勢，到2020年和2030年，中國平均氣溫會增暖 0.5℃~4.2℃，將使中國農(nóng)業(yè)減產(chǎn)5%~10%。其次，氣候變化加劇了水資源時空分布的不平衡，加劇了中國水資源的供需矛盾。近20年來，北方黃河、淮河、海河、遼河水資源總量明顯減少，水資源總量大約減少12%。再次，氣候變化導(dǎo)致中國的酷熱、干旱、暴雨、冰雹、臺風(fēng)等極端天氣發(fā)生的頻次和強(qiáng)度明顯增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001~2008年，自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占到中國GDP的2.8%。據(jù)民政部國家減災(zāi)中心匯總的2008年全國10大自然災(zāi)害中，有 8項(xiàng)都是由于洪澇、干旱、臺風(fēng)等氣象災(zāi)害引起的；根據(jù)《2008年中國環(huán)境狀況公報(bào)》，2008年氣象災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3100多億元，超過了 20世紀(jì)90年代年以來的平均水平，其中2008年初南方地區(qū)遭受的冰凍雨雪災(zāi)害，造成21個省市受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失1500多億元。最后，氣候變化導(dǎo)致海平面上升和海岸帶生態(tài)發(fā)生變化。近30年來，中國海平面上升趨勢加劇，進(jìn)而引發(fā)海水入侵、土壤鹽漬化、海岸侵蝕，降低了海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，導(dǎo)致海洋漁業(yè)資源和生物資源衰退。此外，氣候變化導(dǎo)致的高溫、干旱、水資源短缺等還會威脅人體健康，引發(fā)疫病流行。

　　作為負(fù)責(zé)任的大國，中國從減緩與適應(yīng)氣候變化的需求出發(fā)，積極推進(jìn)應(yīng)對氣候變化的國際合作和國內(nèi)政策體系的建立與實(shí)施。在國際層面，中國于 1992年批準(zhǔn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，2002年批準(zhǔn)《京都議定書》，為發(fā)展中國家作出了表率。為切實(shí)履行對《公約》的承諾，我國1998年建立了國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，2004年提交了《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報(bào)》，2007年成立了國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院總理擔(dān)任組長，大大提升了《公約》協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，2008年的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步加強(qiáng)了對應(yīng)對氣候變化工作的領(lǐng)導(dǎo)，國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位由原來的18 個擴(kuò)大到20個，并成立了氣候變化專家委員會，以提高應(yīng)對氣候變化決策的科學(xué)性。

　　目前中國已經(jīng)形成較為完善的應(yīng)對氣候變化的政策體系。2007年6月中國政府發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，全面闡述了中國在2010年前應(yīng)對氣候變化的對策，這不僅是中國第一部應(yīng)對氣候變化的綜合政策性文件，也是發(fā)展中國家在該領(lǐng)域的第一部國家方案。2008年10月，又發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書，全面介紹了氣候變化對中國的影響、中國減緩和適應(yīng)氣候變化的政策與行動，以及中國對此進(jìn)行的體制機(jī)制建設(shè)，成為中國應(yīng)對氣候變化的綱領(lǐng)性文件。

　　二、中國應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略與目標(biāo)

　　《應(yīng)對氣候變化國家方案》和《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書，明確指出了中國應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略思想、指導(dǎo)原則與基本目標(biāo)，其核心在于從中國國情出發(fā)，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，在可持續(xù)發(fā)展的框架下應(yīng)對氣候變化。

　　(一)中國應(yīng)對氣候變化的指導(dǎo)思想與原則

　　中國應(yīng)對氣候變化的指導(dǎo)思想是：全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，以控制溫室氣體排放、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力為目標(biāo)，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以節(jié)約能源、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)為重點(diǎn)，以科學(xué)技術(shù)進(jìn)步為支撐，增進(jìn)國際合作，不斷提高應(yīng)對氣候變化的能力，為保護(hù)全球氣候作出新的貢獻(xiàn)。在這一指導(dǎo)思想下，我國將堅(jiān)持《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則，從國情出發(fā)，著眼于可持續(xù)發(fā)展的長期目標(biāo)，堅(jiān)持減緩和適應(yīng)并重，依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，加強(qiáng)全民參與，擴(kuò)大國際合作，積極應(yīng)對氣候變化。

　　(二)中國應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)

　　《應(yīng)對氣候變化國家方案》提出了到2010 年中國應(yīng)對氣候變化的總體目標(biāo)，即控制溫室氣體排放政策措施取得明顯成效，適應(yīng)氣候變化的能力不斷增強(qiáng)，氣候變化相關(guān)研究水平不斷提高，氣候變化科學(xué)研究取得新的進(jìn)展，公眾的氣候變化意識得到較大提高，應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的體制機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　1.控制溫室氣體排放

　　(1)通過加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，強(qiáng)化能源節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向，加大依法實(shí)施節(jié)能管理的力度，加快節(jié)能技術(shù)開發(fā)、示范和推廣，充分發(fā)揮以市場為基礎(chǔ)的節(jié)能新機(jī)制，提高全社會的節(jié)能意識，加快建設(shè)資源節(jié)約型社會，努力減緩溫室氣體排放。到2010年，實(shí)現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005 年降低20%左右，相應(yīng)減緩二氧化碳排放。

　　(2)通過大力發(fā)展可再生能源，積極推進(jìn)核電建設(shè)，加快煤層氣開發(fā)利用等措施，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。到2010年，力爭使可再生能源開發(fā)利用總量(包括大水電)在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重提高到10%左右，煤層氣抽采量達(dá)到100億立方米。

　　(3)通過強(qiáng)化冶金、建材、化工等產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用率，加強(qiáng)氧化亞氮排放治理等措施，控制工業(yè)生產(chǎn)過程的溫室氣體排放。到2010年，力爭使工業(yè)生產(chǎn)過程的氧化亞氮排放穩(wěn)定在2005年的水平。

　　(4)通過繼續(xù)推廣低排放的高產(chǎn)水稻品種和半旱式栽培技術(shù)，采用科學(xué)灌溉和測土配方施肥技術(shù)，研究開發(fā)優(yōu)良反芻動物品種技術(shù)和規(guī)�；�飼養(yǎng)管理技術(shù)等措施，加強(qiáng)對動物糞便、廢水和固體廢棄物的管理，加大沼氣利用力度，努力控制甲烷排放。

　　(5)通過繼續(xù)實(shí)施植樹造林、退耕還林還草、天然林資源保護(hù)、農(nóng)田基本建設(shè)等重點(diǎn)工程和政策措施，到2010年，力爭森林覆蓋率達(dá)到20%，實(shí)現(xiàn)年碳匯數(shù)量比2005年增加約0.5億噸二氧化碳。

　　2.增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力

　　(1)通過完善多災(zāi)種的監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急機(jī)制、多部門參與的決策協(xié)調(diào)機(jī)制、全社會廣泛參與的行動機(jī)制，加強(qiáng)極端氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報(bào)能力建設(shè)。到 2010年，建成一批對經(jīng)濟(jì)社會具有基礎(chǔ)性、全局性、關(guān)鍵性作用的氣象災(zāi)害防御工程，提高應(yīng)對極端氣象災(zāi)害的綜合監(jiān)測預(yù)警能力、抵御能力和減災(zāi)能力。

　　(2)通過加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)、調(diào)整種植制度、選育抗逆品種、開發(fā)生物技術(shù)等適應(yīng)性措施，到2010年，力爭新增改良草地2400萬公頃，治理退化、沙化和堿化草地5200萬公頃，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5。

　　(3)通過加強(qiáng)天然林資源保護(hù)和對自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)管，繼續(xù)開展生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工程建設(shè)，建立重要生態(tài)功能區(qū)，促進(jìn)自然生態(tài)恢復(fù)等措施，到2010 年，力爭實(shí)現(xiàn)90%左右的典型森林生態(tài)系統(tǒng)和國家重點(diǎn)野生動植物得到有效保護(hù)，自然保護(hù)區(qū)面積占國土總面積的比重達(dá)到16%左右，綜合治理水土流失面積 25萬平方公里，實(shí)施生態(tài)修復(fù)面積30萬平方公里，治理荒漠化土地面積2200萬公頃。

　　(4)通過合理開發(fā)和優(yōu)化配置水資源、完善農(nóng)田水利基本建設(shè)新機(jī)制、強(qiáng)化節(jié)水和加強(qiáng)水文監(jiān)測等措施，到2010年，力爭減少水資源系統(tǒng)對氣候變化的脆弱性，節(jié)水型社會建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，基本建成大江大河綜合防洪除澇減災(zāi)體系，全面提高農(nóng)田抗旱標(biāo)準(zhǔn)。

　　(5)通過加強(qiáng)對海平面變化趨勢的科學(xué)監(jiān)測以及對海洋和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管，合理利用海岸線，保護(hù)濱海濕地，建設(shè)沿海防護(hù)林體系，不斷加強(qiáng)紅樹林保護(hù)和恢復(fù)等措施，到2010年，力爭實(shí)現(xiàn)全面恢復(fù)紅樹林區(qū)，提高沿海地區(qū)抵御海洋災(zāi)害的能力。

　　3.加強(qiáng)科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)

　　(1)通過加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，進(jìn)一步開發(fā)和完善研究分析方法，加強(qiáng)對相關(guān)專業(yè)與管理人才的培養(yǎng)等措施，到2010年使氣候變化研究達(dá)到國際先進(jìn)水平，為有效制定應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和政策，積極參與應(yīng)對氣候變化國際合作提供科學(xué)依據(jù)。

　　(2)通過加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，積極推進(jìn)國際合作與技術(shù)轉(zhuǎn)讓等措施，到2010年在能源開發(fā)、節(jié)能和清潔能源技術(shù)等方面取得較大進(jìn)展，加快先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化步伐，提高農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門適應(yīng)氣候變化的技術(shù)水平，為有效應(yīng)對氣候變化提供有力的科技支撐。

　　4.增強(qiáng)公眾意識與管理水平

　　(1)通過利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)和手段，加強(qiáng)氣候變化方面的宣傳、教育和培訓(xùn)，鼓勵公眾參與等措施，到2010年，力爭在全社會基本普及氣候變化方面的相關(guān)知識，提高全民保護(hù)氣候的意識，為有效應(yīng)對氣候變化創(chuàng)造良好的社會氛圍。

　　(2)通過完善多部門參與的決策協(xié)調(diào)機(jī)制，建立企業(yè)、公眾廣泛參與應(yīng)對氣候變化的行動機(jī)制等措施，逐步形成與應(yīng)對氣候變化工作相適應(yīng)的、高效的組織機(jī)構(gòu)和管理體系。

　　三、中國節(jié)能減排與應(yīng)對氣候變化

　　為了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，同時也為了應(yīng)對氣候變化，近年來，中國制定了一系列的政策、法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，包括節(jié)能減排、發(fā)展可再生能源、造林工程、生態(tài)保護(hù)、增強(qiáng)公眾意識與國際合作等，這些政策措施在應(yīng)對氣候變化方面發(fā)揮著積極的作用。

　　(一)節(jié)能減排政策的實(shí)施進(jìn)展及其效果

　　節(jié)約能源是中國長期堅(jiān)持的重要方針，“十一五”規(guī)劃將“強(qiáng)化能源節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向，加大節(jié)能力度”作為基本目標(biāo)之一，為此提出了到 2010年單位GDP能耗比2005年降低20%左右的約束性指標(biāo)。這是中國首次將該目標(biāo)列入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著中國在應(yīng)對氣候變化方面的一個重要突破。

　　從實(shí)施途徑看，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)三個方面：一是通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是降低高耗能產(chǎn)業(yè)比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)節(jié)能；二是通過開發(fā)推廣節(jié)能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)節(jié)能；三是通過加強(qiáng)能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的制度建設(shè)和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)管理節(jié)能。

　　從重點(diǎn)行業(yè)看，規(guī)劃要求突出抓好鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、建材等行業(yè)和耗能大戶的節(jié)能工作。加大汽車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施力度，加快淘汰老舊運(yùn)輸設(shè)備。制定替代液體燃料標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)展石油替代產(chǎn)品。鼓勵生產(chǎn)使用高效節(jié)能產(chǎn)品。

　　從實(shí)施主體看，規(guī)劃力圖調(diào)動全社會力量，使中央政府、地方政府、大企業(yè)、社會公眾都能發(fā)揮各自的作用。中央政府主導(dǎo)制定國家目標(biāo)，隨后分解到各省、市和自治區(qū)，中央與地方政府簽訂了“責(zé)任狀”。同時，將耗能大企業(yè)作為落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)的關(guān)鍵，鼓勵全社會參與建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

　　從政策行動上看，一是制定法律，明確節(jié)能減排的目的、強(qiáng)制性措施和激勵與懲罰機(jī)制；二是建立節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，明確對各省(自治區(qū)、直轄市) 和重點(diǎn)企業(yè)能耗及主要污染物減排目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制；三是實(shí)施重點(diǎn)節(jié)能工程，包括建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，綠色建筑評價(jià)，推廣節(jié)能產(chǎn)品等政策立法；四是制定產(chǎn)業(yè)政策，限制和淘汰高耗能產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)，例如提高高耗能行業(yè)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門檻，調(diào)整出口退稅、關(guān)稅等措施，限制“兩高一資”(高耗能、高排放、資源型)產(chǎn)品出口等政策措施。

　　2008~2009年，為了進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)能減排工作，我國相繼出臺了一系列的規(guī)劃、法規(guī)、政策和措施。大致可分以下幾類：

　　(1)能源立法和中長期能源規(guī)劃。節(jié)能和發(fā)展可再生能源是能源立法和制定中長期能源規(guī)劃的重點(diǎn)。繼2007年先后頒布的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》與《可再生能源中長期規(guī)劃》之后，2008年3月發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2008年4月和2009年1月先后實(shí)施了《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，為推動節(jié)能減排提供了有力的法律保障。根據(jù)可再生能源規(guī)劃，2010年可再生能源在能源消費(fèi)中的比重將達(dá)到10%，全國可再生能源年利用量要達(dá)到3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2005年增長近1 倍。其中水電總裝機(jī)容量達(dá)到1.9億千瓦，風(fēng)電總裝機(jī)容量達(dá)到1000萬千瓦，生物質(zhì)發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到550萬千瓦，太陽能發(fā)電總?cè)萘窟_(dá)到30萬千瓦。此外，2010年，我國沼氣年利用量將達(dá)到190億立方米，太陽能熱水器總集熱面積達(dá)到1.5億平方米，增加非糧原料燃料乙醇年利用量200萬噸，生物柴油年利用量達(dá)到20萬噸。

　　(2)行業(yè)節(jié)能減排政策和相關(guān)立法�！吧洗髩盒　钡慕Y(jié)構(gòu)調(diào)整政策是中國推進(jìn)節(jié)能減排的重點(diǎn)內(nèi)容。對于電力、鋼鐵、水泥、冶金等高耗能、　高污染和高排放行業(yè)，各主管部門借助產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策出臺了一系列政策規(guī)章，優(yōu)化了資源配置，有效控制了行業(yè)的盲目擴(kuò)張。根據(jù)《2009年節(jié)能減排工作安排》，2009年“上大壓小”的目標(biāo)是關(guān)停小火電機(jī)組1500萬千瓦，根據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)，上半年已關(guān)停小火電機(jī)組1989萬千瓦，提前一年半完成“十一五”計(jì)劃關(guān)停任務(wù)。

　　為了推進(jìn)行業(yè)減排，2008年以來，國家發(fā)改委、工信部、建設(shè)部等部門先后制定了各項(xiàng)相關(guān)政策法規(guī)，例如規(guī)定可再生能源的上網(wǎng)電價(jià)，對太陽能建筑進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，為風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)提供專項(xiàng)資金支持，積極發(fā)展生物燃料及新燃料汽車，鼓勵農(nóng)村與城市開展可再生能源示范建設(shè)等。中國在交通和建筑領(lǐng)域具有巨大的節(jié)能潛力。以建筑節(jié)能為例，中國每年新增建筑面積高達(dá)18億~20億平方米，建筑能耗目前已經(jīng)占全國能源消耗總量的27.5%。2008年7月中國發(fā)布了《民用建筑節(jié)能條例》，該條例的實(shí)施使得“ 建筑能耗減少50%”成為建筑節(jié)能工作的硬性指標(biāo)。為了嚴(yán)格節(jié)能管理，從2008年起，所有新建商品房需在合同文件中標(biāo)明能耗量、節(jié)能措施等信息。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)定的建筑節(jié)能目標(biāo)，到2010年要實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能1.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，可再生能源應(yīng)用面積占新建建筑面積比例達(dá)25%以上。

　(3)重點(diǎn)高耗能企業(yè)的節(jié)能監(jiān)管政策。中國能源消費(fèi)的突出特點(diǎn)之一是工業(yè)耗能占總能耗的70%左右，重點(diǎn)耗能行業(yè)中的高能耗企業(yè)又是工業(yè)能源消費(fèi)的大戶。作為全國節(jié)能減排的一項(xiàng)重大措施，國家發(fā)改委聯(lián)合國資委等部門于2006年4月啟動了“千家企業(yè)能源審計(jì)和節(jié)能規(guī)劃”行動，選擇鋼鐵、有色金屬、石油石化、化工、建材、煤炭、電力、造紙、紡織9個重點(diǎn)耗能行業(yè)中年綜合能源消費(fèi)量超過18萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的998家企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。2006年，千家企業(yè)共計(jì)耗能8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占全國能源消費(fèi)總量的 1/3，占工業(yè)能源消費(fèi)量的一半左右。通過開展千家企業(yè)節(jié)能行動，擬在“十一五”期間實(shí)現(xiàn)節(jié)能1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2007年千家企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造總投資達(dá) 500多億元，實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目8000多個，共有879家企業(yè)完成了年度節(jié)能目標(biāo)，占92%，合計(jì)節(jié)能3817萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

　　除了上述列出的法律、法規(guī)和政策措施之外，其他許多政策也與節(jié)能減排有密切的關(guān)系。例如，限制“三高一資”等資源性產(chǎn)品的出口，建立和完善能源統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)，加強(qiáng)能源消耗統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和預(yù)測工作，推進(jìn)低碳技術(shù)與節(jié)能減排技術(shù)的科技創(chuàng)新等�？傊�，節(jié)能減排已經(jīng)成為各級政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，2006~2008年，隨著中國節(jié)能減排工作的扎實(shí)推進(jìn)，全國單位GDP能耗下降了10.1%，累計(jì)節(jié)能3億噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤，少排放二氧化碳約7.5億噸，完成了“十一五”目標(biāo)一半的任務(wù)，節(jié)能減排工作有望在“十一五”期末取得積極進(jìn)展。

　　(二)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與森林保護(hù)

　　農(nóng)業(yè)、森林和其他自然生態(tài)系統(tǒng)也是應(yīng)對氣候變化的重要領(lǐng)域，《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》提出要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)與廢棄物綜合利用，促進(jìn)森林、草原等生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)與保護(hù)，增加森林碳匯，減少溫室氣體排放，增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的能力。

　　在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，中國制定了一系列政策措施，積極推廣農(nóng)村新能源建設(shè)，鼓勵農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用，對減少溫室氣體排放和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化能力發(fā)揮了重要作用。例如，農(nóng)村秸稈、沼氣發(fā)電是發(fā)展農(nóng)村可再生能源的重要途徑之一，具有成本低、使用方便、原料來源廣泛、受環(huán)境限制小、建設(shè)周期短、綜合熱效率高的特點(diǎn)，既可實(shí)現(xiàn)農(nóng)家廢物的循環(huán)利用，也能夠減小秸稈燃燒導(dǎo)致的排放和廢棄物污染。2007年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 (2007~2015年)》，以加快生物質(zhì)能源的產(chǎn)業(yè)化利用。

　　在森林保護(hù)領(lǐng)域，中國啟動六大林業(yè)工程，積極開展植樹造林和生態(tài)保護(hù)，提高了我國森林面積和蓄積量，也吸收固定了大量的二氧化碳。目前中國的森林面積位列世界第五位，森林蓄積位列世界第六位，人工林面積居世界首位。根據(jù)第六次全國森林資源清查(1999~2003年)，全國森林面積 17490.9萬公頃，森林覆蓋率18.2%。據(jù)林業(yè)部門估算，20世紀(jì)80年代以來，全國森林凈吸收的二氧化碳相當(dāng)于同期工業(yè)排放總量的8%。2009 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，其中提出“建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，發(fā)展山區(qū)林特產(chǎn)品、生態(tài)旅游業(yè)和碳匯林業(yè)”，這是碳匯林業(yè)作為一個新的概念首次出現(xiàn)在中央文件中。碳匯林業(yè)是指通過植樹造林和森林保護(hù)等措施吸收固定二氧化碳，其成本要遠(yuǎn)低于工業(yè)減排。碳匯林業(yè)的發(fā)展，不僅能夠促進(jìn)減排，而且還能夠提高森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的整體服務(wù)功能，有助于促進(jìn)生物多樣性保護(hù)、流域保護(hù)和社區(qū)發(fā)展。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，中國在 2010年森林覆蓋率將達(dá)到20%，到2020年，森林覆蓋率達(dá)到23%以上。屆時，中國森林生態(tài)系統(tǒng)對于減排的貢獻(xiàn)將進(jìn)一步提高。

　　在水資源領(lǐng)域，積極加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)對水旱災(zāi)害的防范和預(yù)警能力成為各級政府的主要工作內(nèi)容之一。1998年長江水災(zāi)以來，中央和地方開展了大規(guī)模的防洪工程建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施了大江大河防洪治理和骨干防洪工程建設(shè)，截至2007年底，全國已建成江河堤防28.38萬公里，保護(hù)人口5.6億。 2006年國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，初步建立了國家和地方層面的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系。2007年8月通過了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，建立了4級災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制，提出要建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，加快應(yīng)用突發(fā)事件預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處置與救援所需的新技術(shù)、新設(shè)備和新工具。 2008年北京奧運(yùn)會期間，北京市編制了《2008奧運(yùn)會城市防汛應(yīng)急系統(tǒng)綱要》，以加強(qiáng)汛期的防汛安全工作。2009年3月，國務(wù)院批復(fù)了《淮河流域防洪規(guī)劃》，完成了七大流域防洪規(guī)劃中的最后一個戰(zhàn)略性文件，標(biāo)志著我國防洪減災(zāi)體系建設(shè)與管理進(jìn)入了一個新的階段，有利于提高中國江河流域的總體防洪減災(zāi)能力。氣象、水利等部門加強(qiáng)了遙感、地理信息系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等高新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用，目前正在積極建設(shè)覆蓋七大江河重點(diǎn)地區(qū)的全國防汛決策指揮系統(tǒng)。

　　(三)氣候變化國際合作取得明顯進(jìn)展

　　中國本著“互利共贏、務(wù)實(shí)有效”的原則積極參加和推動應(yīng)對氣候變化的國際合作，對于促進(jìn)形成公平、有效的全球應(yīng)對氣候變化機(jī)制發(fā)揮著積極的建設(shè)性作用。近年來，中國國家主席和國務(wù)院總理分別在八國集團(tuán)同發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人對話會議、亞太經(jīng)合組織會議、東亞峰會、博鰲亞洲論壇等多邊場合以及雙邊交往中，闡述了中國對于氣候變化國際合作的立場，積極推動應(yīng)對氣候變化的全球行動。

　　在多邊合作方面，中國是“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇 ”、“甲烷市場化伙伴計(jì)劃”、“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃”的正式成員，是八國集團(tuán)和五個主要發(fā)展中國家氣候變化對話以及主要經(jīng)濟(jì)體能源安全和氣候變化會議的參與者。2007年9月，在亞太經(jīng)合組織會議上，中國提出了“亞太森林恢復(fù)與可持續(xù)管理網(wǎng)絡(luò)”倡議，顯示了中國對應(yīng)對氣候變化、深化APEC合作的高度重視。2008年5月，科技部牽頭舉辦了“氣候變化與科技創(chuàng)新國際論壇”，這是中國迄今為止舉辦的規(guī)模最大的氣候變化論壇，通過溝通和學(xué)術(shù)交流，明確了科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步在應(yīng)對全球氣候變化中的關(guān)鍵作用，探討了推動氣候友好技術(shù)轉(zhuǎn)讓的國際機(jī)制，表明了中國推動氣候變化技術(shù)交流的愿望和努力，同時也提高了公眾的氣候保護(hù)意識。2009年7月，李肇星出席了在瑞士日內(nèi)瓦召開的“全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)與氣候變化：發(fā)展中國家面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”國際研討會，呼吁發(fā)展中國家加強(qiáng)團(tuán)結(jié)合作，共同應(yīng)對氣候變化和金融危機(jī)。

　　在雙邊方面，中國與歐盟、印度、巴西、南非、日本、美國、加拿大、英國、澳大利亞等國家和地區(qū)建立了氣候變化對話與合作機(jī)制，并將氣候變化作為雙方合作的重要內(nèi)容。中國一直在力所能及的范圍內(nèi)幫助非洲和小島嶼發(fā)展中國家提高應(yīng)對氣候變化的能力。2006年1月發(fā)表的《中國對非洲政策文件》明確提出，積極推動中非在氣候變化等領(lǐng)域的合作。截至 2008年底，我國已為非洲國家培訓(xùn)了11000多名各類人員，援建醫(yī)院、瘧疾防治中心、農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心和農(nóng)村學(xué)校，啟動了中非發(fā)展基金等援助項(xiàng)目。為了提高這些國家開展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的能力，中國政府分別舉辦了兩期針對非洲和亞洲發(fā)展中國家政府官員的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目研修班。這些舉措有助于加強(qiáng)非洲發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)。

　　中國積極與外國政府、國際組織、國外研究機(jī)構(gòu)開展應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的合作研究，參與相關(guān)國際科技合作計(jì)劃，如地球科學(xué)系統(tǒng)聯(lián)盟(ESSP)框架下的世界氣候研究計(jì)劃(WCRP)、國際地圈—生物圈計(jì)劃(IGBP)、國際全球變化人文因素計(jì)劃(IHDP)、全球?qū)Φ赜^測政府間協(xié)調(diào)組織(GEO)、全球氣候系統(tǒng)觀測計(jì)劃(GCOS)、全球海洋觀測系統(tǒng)(GOOS)、國際地轉(zhuǎn)海洋學(xué)實(shí)時觀測陣計(jì)劃(ARGO)、國際極地年計(jì)劃等，并加強(qiáng)與相關(guān)國際組織和機(jī)構(gòu)的信息溝通和資源共享。

　　國際碳市場及清潔發(fā)展機(jī)制是一種比較有效和成功的合作減排機(jī)制，通過開展清潔發(fā)展機(jī)制的國際合作，有效促進(jìn)了中國可再生能源的發(fā)展，推動了能源效率的提高，極大加強(qiáng)了相關(guān)政府部門、企業(yè)、組織和個人的氣候變化意識。到2009年7月1日，中國在聯(lián)合國已經(jīng)成功注冊的清潔發(fā)展機(jī)制合作項(xiàng)目達(dá)到 579個，這些項(xiàng)目預(yù)期的年減排量為1.8億噸二氧化碳當(dāng)量，有助于推動減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了推動國內(nèi)減排的市場化機(jī)制建設(shè)，2008年8~9月，北京、上海和天津先后成立了三家環(huán)境與排放權(quán)交易所，開展國內(nèi)排污權(quán)等環(huán)境與能源產(chǎn)品的交易。其中，天津排放權(quán)交易所由中油資產(chǎn)管理有限公司、天津產(chǎn)權(quán)交易中心和芝加哥氣候交易所三方出資設(shè)立，分別持有總股份的 53%、22%和25%。作為全球第一家從事溫室氣體排放權(quán)交易的專業(yè)機(jī)構(gòu)，芝加哥氣候交易所的介入，有助于幫助中國利用先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)，推動中國國內(nèi)排放貿(mào)易的政策制定，提高節(jié)能減排的效率和水平。

　　四、中國節(jié)能減排與應(yīng)對氣候變化的前景

　　在當(dāng)前面臨全球金融危機(jī)以及國際減排壓力日益強(qiáng)大的新形勢下，中國節(jié)能減排面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在“十一五”期間，要實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)，形勢不容樂觀，壓力很大。隨著2009年底的氣候變化大會的接近，中國政府面臨的國際壓力也日益凸顯。

　　(一)全球金融危機(jī)的可能影響

　　2008年下半年開始的全球金融危機(jī)，波及范圍之廣、影響程度之深、擴(kuò)散速度之快，超出人們的預(yù)料。為了應(yīng)對金融危機(jī)，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過快的下滑，中國出臺了4萬億元的拉動內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，財(cái)政、金融和產(chǎn)業(yè)政策等都進(jìn)行了全面調(diào)整，“保增長、保就業(yè)、保民生”成為2009年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)。新的經(jīng)濟(jì)形勢和政策的重大調(diào)整，對節(jié)能減排的可能影響是復(fù)雜的，可謂挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。

　　金融危機(jī)造成短期經(jīng)濟(jì)下滑，2009年第一季度經(jīng)濟(jì)同比增長僅6.1%，對高耗能的重工業(yè)打擊較大，企業(yè)不得不限產(chǎn)停產(chǎn)，節(jié)能減排的壓力暫時有所緩解，“十一五”節(jié)能目標(biāo)基本能夠?qū)崿F(xiàn)。這似乎對節(jié)能減排有利，但這只是暫時的，違背通過節(jié)能減排促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的初衷。這是因?yàn)椋�隨著能源價(jià)格下跌，企業(yè)開工不足，經(jīng)營困難，企業(yè)節(jié)能就缺乏動力，節(jié)能項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性下降，對節(jié)能減排是不利的。同時，能源市場需求萎縮，社會對新能源的需求也會隨之下降，能源價(jià)格大幅度下降使新能源在與傳統(tǒng)能源的競爭中處于不利的地位，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到?jīng)_擊。此外，經(jīng)濟(jì)工作的重心轉(zhuǎn)向保經(jīng)濟(jì)增長客觀上有弱化節(jié)能減排工作的可能。因?yàn)榇碳そ?jīng)濟(jì)增長，無論是拉動內(nèi)需，還是加大基礎(chǔ)建設(shè)投資，鼓勵外貿(mào)出口，甚至某些地方通過補(bǔ)貼鼓勵高耗能企業(yè)用電，結(jié)果都會增加能耗和排放。如果審查不嚴(yán)，一些高耗能生產(chǎn)項(xiàng)目有可能借刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃實(shí)施之機(jī)倉促上馬，造成投資浪費(fèi)和長期“鎖定效應(yīng)”。

　　但從積極角度看，如果因勢利導(dǎo)，應(yīng)對得當(dāng)，應(yīng)對金融危機(jī)的短期目標(biāo)可以與促進(jìn)節(jié)能減排的長期任務(wù)結(jié)合起來，以此為契機(jī)改變經(jīng)濟(jì)增長方式，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而有助于長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。例如，應(yīng)加大能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是有利于節(jié)能環(huán)保的能源項(xiàng)目的投入，增強(qiáng)能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力和對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力；轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，對于中國的企業(yè)而言，金融危機(jī)還為擴(kuò)大海外油氣資源合作開發(fā)，加強(qiáng)能源資源戰(zhàn)略儲備提供了機(jī)遇。

　　為了應(yīng)對金融危機(jī)，中國于2009年初出臺了十大產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整，此外，“新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”也將于年內(nèi)出臺，其中既包括風(fēng)能、太陽能與核能在內(nèi)的新能源，也包括對傳統(tǒng)能源進(jìn)行技術(shù)改造升級。2009年2月3日，國家發(fā)改委能源局局長張國寶在全國能源工作會上表示，要充分利用當(dāng)前電力需求下降的有利時機(jī)，大力調(diào)整電力結(jié)構(gòu)，加快“上大壓小”的步伐，今后3年，分別計(jì)劃關(guān)停小火電機(jī)組1300萬千瓦、1000萬千瓦和800萬千瓦，相應(yīng)建設(shè)大型、高效、清潔燃煤機(jī)組5000萬千瓦。目前，國家發(fā)改委正在積極編制《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，預(yù)計(jì)在未來5年內(nèi)，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資需求可達(dá)4500億元，在政策和投資的支持下，節(jié)能環(huán)保等新型產(chǎn)業(yè)有望成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)就業(yè)和企業(yè)競爭力提升。

　　可見，具有戰(zhàn)略眼光的企業(yè)家應(yīng)該看到，此次全球金融危機(jī)不僅對中國，而且對全球都是一次向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的良好契機(jī)。如果僅僅將目光局限在刺激短期的經(jīng)濟(jì)增長，忽視長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變，未來一旦經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，能源需求和排放又將快速反彈，節(jié)能減排的效果不能持續(xù)。

　　(二)國際溫室氣體減排的壓力增大

　　應(yīng)對氣候變化與應(yīng)對金融危機(jī)一樣，是當(dāng)前國際社會高度關(guān)注的重大國際問題，而且國際社會日益關(guān)注二者之間的密切聯(lián)系，倡導(dǎo)建設(shè)全球低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)。2008年12月，聯(lián)合國秘書長潘基文在波茲南會議上強(qiáng)調(diào)，不能因?yàn)榻鹑谖�機(jī)減慢應(yīng)對氣候危機(jī)的步伐，激勵全球各國進(jìn)行“哥白尼式的低碳革命”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化和金融危機(jī)的雙贏。2009年2月，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布了《全球綠色新政》的報(bào)告，號召各國積極發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，從危機(jī)中尋求機(jī)遇。

　　2008年12月，歐盟通過了氣候、能源和經(jīng)濟(jì)刺激的一攬子方案。一向熱衷于環(huán)保的歐洲國家，將能源技術(shù)創(chuàng)新看做是新的經(jīng)濟(jì)革命和綠色復(fù)蘇計(jì)劃的核心，迫切希望靠技術(shù)來刺激經(jīng)濟(jì)。美國奧巴馬政府也將綠色經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)振興的重要內(nèi)容，承諾到美國2050年將溫室氣體排放量削減80%，把新能源比重提高到30%，每年拿出150億美元大舉投資太陽能、風(fēng)能和生物能源等，創(chuàng)造500萬個綠色就業(yè)崗位，并且舉全國之力構(gòu)建美國的低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)袖地位。

　　總之，2009年對于氣候變化議題是一個特殊的年份。根據(jù)2007年《公約》第十三次締約方會議(COP13)達(dá)成的《巴厘行動計(jì)劃》，2009年底即將召開的哥本哈根會議應(yīng)該就2012年后國際氣候制度達(dá)成新的國際協(xié)議。中國作為最大的發(fā)展中國家，在應(yīng)對金融危機(jī)和應(yīng)對氣候變化問題方面都備受國際社會的關(guān)注。哥本哈根大會之前，中國無疑面臨日益強(qiáng)大的國際壓力。作為中國減緩氣候變化的重要指標(biāo)，節(jié)能減排目標(biāo)及其完成情況將為中國參與減排談判和履行承諾提供信心和支持。

來源：中國網(wǎng)