資料來源：經(jīng)1993—2004年《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》測算所得，2004年數(shù)據(jù)來源于《中國行業(yè)分析報告——鋼鐵工業(yè)》（2005）。
　　中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度不高，而且處于下降趨勢，主要有三個方面的原因。一是大型企業(yè)內(nèi)部積累和外部擴張緩慢，發(fā)展速度低于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度。如同馬克思所說的，在市場的規(guī)模上，資本的積累遠遠趕不上資本的集中（馬克思，1867）。值得一提的是，中國的鋼鐵企業(yè)資本積累過慢還有其自身的特殊原因，許多大型鋼鐵企業(yè)受一時市場利益的誘惑，在產(chǎn)業(yè)快速增長的時期脫離了鋼鐵主業(yè)，將稀缺的資本用于不可靠的多元化經(jīng)營，特別是非相關(guān)的多元化經(jīng)營。和國際上成熟的鋼鐵大型企業(yè)不同，國內(nèi)眾多鋼鐵大企業(yè)都有過“脫主業(yè)化”經(jīng)營的歷史或現(xiàn)狀，比如，大型鋼鐵企業(yè)之一“首鋼”就熱衷于從事“造芯”等新興高科技業(yè)務(wù)活動，在“脫主業(yè)化”經(jīng)營的道路上走了很遠，結(jié)果以失敗而告終。②二是市場準入壁壘低，企業(yè)進入過度。由于國內(nèi)處于工業(yè)化的中期階段，鋼鐵業(yè)的投入產(chǎn)出見效快，市場利益明顯，在沒有產(chǎn)業(yè)進入限制的情況下，短期內(nèi)就出現(xiàn)大量產(chǎn)業(yè)新進入者的狀況。而且，這一輪的鋼鐵產(chǎn)業(yè)擴張中，新進入者的主體基本上是民營經(jīng)濟。三是鋼鐵工業(yè)對本地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化有重要影響，促進工業(yè)化的績效比較明顯，而且稅收貢獻大，地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，往往會積極新上鋼鐵項目或擴大鋼鐵生產(chǎn)能力，這在無形中對小規(guī)模企業(yè)也起到了保護作用�！熬盼濉焙汀笆�五”期間，大部分省份都在加快鋼鐵工業(yè)的發(fā)展，共有19個省、區(qū)、市把鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果是中國的鋼鐵產(chǎn)量高居世界第一，但產(chǎn)業(yè)集中度卻在世界上處于較為落后的水平。
　　為進一步反映中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集中度，監(jiān)測該產(chǎn)業(yè)在空間上的離散性，我們增加采用產(chǎn)業(yè)空間集中度c[，i]這個指標來測定鋼鐵產(chǎn)業(yè)的地區(qū)分布集中程度。其測度模型為：

　　其中S[，ij]表示區(qū)域j 的產(chǎn)業(yè)i 占全國該產(chǎn)業(yè)的份額，n 表示區(qū)域個數(shù)，c[，i]其實是變量S[，ij]分布的標準差。這個統(tǒng)計量的值越高，說明產(chǎn)業(yè)的空間集中度越低；統(tǒng)計值越低，說明產(chǎn)業(yè)的空間集中度越高。產(chǎn)業(yè)空間集中度實際上從一個側(cè)面反映產(chǎn)業(yè)在空間上的集聚水平。空間范圍取決于研究所需要界定的地理區(qū)劃或以地理為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃。本文以省為單位，測算全國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在省一級范圍空間上的離散程度。
　　通過對近年來全國及各地區(qū)鋼鐵工業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量數(shù)據(jù)的測算，我們發(fā)現(xiàn)，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間集中度也在明顯下降，成品鋼材、生鐵、粗鋼、焦炭、鐵合金五種主要鋼鐵產(chǎn)品的c[，i]值從1999年起呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，并且2003年和2004年呈較顯著的擴大（見表1）。

　　這一結(jié)果表明，在市場的演進過程中，我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)并沒有像國外那樣演化出區(qū)域性的集聚態(tài)勢，比如，德國的魯爾區(qū)，美國的中北部地區(qū)，日本的京濱、阪神和九州三大工業(yè)區(qū)；相反，我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在空間上更加離散了，呈現(xiàn)出地區(qū)間的逐漸均勻狀態(tài)。其背后的真實情況是，基本上每個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都建立了一定規(guī)模的鋼鐵生產(chǎn)基地，生產(chǎn)要素受行政約束難以進行自由的流動和配置，空間距離的疏遠增加了原材料和產(chǎn)品的運輸成本，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集聚經(jīng)濟和資源合理配置難以實現(xiàn)。地區(qū)間產(chǎn)能的均勻化，表面上看減少了產(chǎn)品的遠距離運輸，但由于產(chǎn)品差異性和競爭的存在，在總體上實際增加了產(chǎn)品的運輸成本。
　　三、布局現(xiàn)狀與合理方向
　　產(chǎn)業(yè)布局是資源在空間配置的一種重要方式。從全世界范圍來看，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局主要是三種基本形式：一是靠近資源產(chǎn)地的布局，可稱為資源依托型；二是臨近運輸港口尤其是大型海港的產(chǎn)業(yè)布局，可稱為臨海港口型；三是接近產(chǎn)品消費市場的布局，可稱為市場鄰近型。鋼鐵工業(yè)的早期布局表現(xiàn)一般是在靠近鐵礦石和煤炭資源的地方建設(shè)鋼鐵企業(yè)，以節(jié)約運輸成本。英國在工業(yè)化初期階段，鋼鐵工業(yè)基本上集中在蘇格蘭地區(qū)，就是因為那里有大量的煤炭和鐵礦石資源。隨著工業(yè)化進程的深入，更是隨著鋼鐵工業(yè)市場邊界的擴大，尤其是資源和產(chǎn)成品市場的國際化，一些國家的鋼鐵工業(yè)在布局上開始向大型海洋港口附近集中，這樣既充分利用鋼鐵生產(chǎn)所需的水資源，又能依靠海運條件進口鐵礦和煤炭資源，產(chǎn)品用于出口也比較方便。經(jīng)過多年的空間演化，日本的鋼鐵工業(yè)呈現(xiàn)出一種典型的臨海型布局，以適應資源和市場都依賴國際的特殊性，絕大部分的鋼鐵企業(yè)分布在面向太平洋的帶狀工業(yè)區(qū)內(nèi)，形成長達近1000公里的沿海鋼鐵工業(yè)帶。市場鄰近型的布局比較適合于國土面積較大、資源分布較為均勻的國家，這種布局有利于節(jié)約運輸成本。美國的鋼鐵工業(yè)屬于這種布局，主要是在鋼材消費需求旺盛的地區(qū)就地建廠，以滿足當?shù)厥袌龅男枰��?BR>　　從20世紀50年代初開始算起，中國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局經(jīng)歷了50年左右的演變，基本可分為前后25年。前25年，也就是從開始實施第一個五年計劃的1953年到臨近改革開放的1978年，產(chǎn)業(yè)建設(shè)受前蘇聯(lián)的影響，布局主要采用資源依托型。新建的鋼鐵廠基本是選擇靠近鐵礦、煤礦等鋼鐵業(yè)資源的地區(qū)。例如，這一時期在遼寧的鞍本礦區(qū)擴建了鞍鋼和本鋼，在貴州的攀西礦區(qū)新建了攀鋼（攀枝花大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)），在北京、冀東礦區(qū)擴建了首鋼和唐鋼，在鄂東、鄂西礦區(qū)新建和擴建了武鋼和湘鋼等企業(yè)，這些新建或擴建企業(yè)構(gòu)成了當時我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的基本格局。顯然，這種布局不是市場化資源配置的結(jié)果，基本上是政府出于經(jīng)濟和政治戰(zhàn)略上考慮而安排的。當時在內(nèi)地大量安排鋼鐵布局，不僅因為那里有煤鐵資源，而且也是為了平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和備戰(zhàn)的需要。后25年從1978年改革開放以來，一直到2004年，這一段時間是我國鋼鐵工業(yè)發(fā)展最快、布局情況最復雜的時期。市場機制開始發(fā)揮在資源配置中的作用，在布局上表現(xiàn)為臨近沿海地區(qū)和靠近產(chǎn)品消費市場的企業(yè)開始大量涌現(xiàn)，逐漸呈現(xiàn)出一種沿海指向和市場指向型的布局特征。從另一種角度看，隨著沿海地區(qū)工業(yè)化水平的提高，當?shù)厥袌鰧︿撹F產(chǎn)品的需求急劇膨脹，也刺激了這些地區(qū)鋼鐵工業(yè)發(fā)展快于其他地區(qū)。不過，值得指出的是，在后25年的布局演變中，并不單純是市場在發(fā)揮作用，地方政府的“有形之手”也起到了相當?shù)淖饔�。出于�?jīng)濟利益的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的考慮，地方政府在有條件的情況下都會把鋼鐵工業(yè)列為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，加以優(yōu)先發(fā)展。自20世紀90年代以來，尤其是近10年來，上海、山東、江蘇、河北、廣東等地都分別建立了或正在建設(shè)各自的鋼鐵生產(chǎn)基地。
　　目前，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力布局相對比較分散，產(chǎn)業(yè)布局方式既不適應鐵礦資源結(jié)構(gòu)的變化，也有悖于市場選擇和環(huán)保優(yōu)先的原則。本文根據(jù)《中國市場年鑒》的標準把我國劃分為六大區(qū)域：華北、東北、華東、中南、西南和西北③，分別測算2004年各地區(qū)鋼產(chǎn)量、GDP 和固定資產(chǎn)投資占全國總量的比重。通過這種測算，可以在一定程度上看出不同區(qū)域的鋼鐵產(chǎn)量與消費量（用GDP 和固定資產(chǎn)投資這兩個指標來顯示）之間的關(guān)系，從而間接觀察鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的合理性。計算結(jié)果顯示（如表2），華北地區(qū)是我國鋼鐵生產(chǎn)的主要基地，鋼產(chǎn)量占全國比重的33.07％，但無論是用GDP 還是固定資產(chǎn)投資指標來衡量鋼鐵產(chǎn)品的需求，該區(qū)域都不是鋼鐵的最大消費地。東北、西南、西北地區(qū)鋼鐵的生產(chǎn)與消費大體平衡，而華東、中南地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，鋼鐵消費量大，生產(chǎn)卻相對不足，供需矛盾比較突出，所以最近幾年鋼鐵項目上得最多的就是這兩個地區(qū)。

　　為了進一步解釋我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的布局現(xiàn)狀，本文構(gòu)造了一個回歸方程來分析我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的影響因素。由于鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局主要有資源依托型、臨海港口型和鄰近市場型三種，我們以2003年各省鋼產(chǎn)量（QYGS）作為被解釋變量，礦產(chǎn)資源（KCZY）、地理區(qū)位（DLQW）和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP ）三個變量作為解釋變量，三個解釋變量分別代表影響鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的三個因素：資源、區(qū)位和市場需求。其中，地理區(qū)位是名義變量，如果該地區(qū)區(qū)位沿海，則用“1”表示，否則用“0”表示。鋼鐵生產(chǎn)過程中的主要原料是鐵礦石和焦炭，這兩種資源的供給對鋼鐵產(chǎn)業(yè)分布格局影響最大。由于不同資源很難匯總，本文采用各省鐵礦石和煤炭資源占全國比重之和來代表該地區(qū)的礦產(chǎn)資源稟賦。各地區(qū)鐵礦石和煤炭的探明儲量出自《中國統(tǒng)計年鑒》（2004），其他數(shù)據(jù)來自《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》（2004）。計量方程和檢驗過程如下：
　　QYGS＝α＋β[，i]KCZY＋β[，2]GDP ＋β[，3]DLQW＋μ
　　QYGS＝0.603GDP＋0.401KCZY －0.072DLQW
　　t 值（3.508*）（3.262*）（-0.457）
　　計量檢驗顯示，擬合優(yōu)度系數(shù)0.818，回歸方程有著較強的解釋力。JB統(tǒng)計量和White檢驗都拒絕有異方差的假設(shè)。通過t 檢驗的變量是礦產(chǎn)資源（KCZY）和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP ），地理區(qū)位沒有通過t 檢驗。其中，國內(nèi)生產(chǎn)總值的標準化系數(shù)為0.603，大于礦產(chǎn)資源的標準化系數(shù)0.401.這說明當前影響我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局的主要因素是市場需求，其次是礦產(chǎn)資源，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局基本屬于市場指向型的，產(chǎn)出區(qū)位逐漸在向市場消費地集中，同時兼具資源依托型特征，臨海港口型的特征則不明顯。從華北、華東這兩個鋼鐵生產(chǎn)的主要區(qū)域看，華北屬于資源依托型，以河北、山西為典型；華東則基本屬于市場接近型的布局，最為典型的是上海和江蘇。
　　值得指出的是，我國鐵礦石資源儲量相對短缺，品質(zhì)也不高，而且鐵礦石過度開采對環(huán)境也有相當?shù)钠茐�。從保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，我國鋼鐵工業(yè)的發(fā)展在未來將主要依賴于從國外進口鐵礦石，沿海港口城市作為大型鋼鐵企業(yè)的所在地有著運輸上的優(yōu)勢，在很大程度上可以降低鋼鐵成本，應該是較為理想的產(chǎn)業(yè)布局所在地。相反，單純以資源依托為特征的空間布局已經(jīng)暴露出效率不高、破壞環(huán)境、導致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等問題，逐漸不能適應我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。本文采用鋼鐵工業(yè)總產(chǎn)值與投資總額的比值來衡量我國各地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率，對三種不同類型的產(chǎn)業(yè)空間布局進行比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)④，2003年我國資源依托型地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率的平均值為3.98，顯著低于全國5.38的平均值；市場鄰近型地區(qū)的這一數(shù)值達6.25；雖然除寶鋼之外，我國還沒有其他典型意義上的港口型鋼鐵企業(yè)，但沿海地區(qū)鋼鐵工業(yè)的投入產(chǎn)出效率最高，為6.36，不僅高于全國平均值，更是大大高于資源依托型地區(qū)的數(shù)值，證明臨海港口型的空間布局是未來我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的合理方向。值得一提的是，當初上海寶鋼選址在臨近東海之濱的寶山縣時，曾引起一場不小的風波。當時（20世紀70年代末）這個選址曾被批評為“洋冒進”、“不顧全國一盤棋”、“遠離資源產(chǎn)地不經(jīng)濟”等，但歷史證明，上海寶鋼的選址與布局，是中國鋼鐵工業(yè)有史以來最具有經(jīng)濟效率的選址布局。而當初在攀枝花、鄂東、鄂西等礦區(qū)附近所在地新建的鋼鐵企業(yè)，則逐漸暴露出經(jīng)濟效益不高、污染環(huán)境等嚴重的問題。
　　四、國家產(chǎn)業(yè)政策的真正意義
　　2005年7月，國家發(fā)展與改革委員會公布了《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，這是中國鋼鐵工業(yè)的第一個產(chǎn)業(yè)政策，也是正式發(fā)布的一個明確的產(chǎn)業(yè)政策，自然引起各方的注意。新頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》分別就政策目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資管理、原材料政策、鋼材節(jié)約使用及其他相關(guān)問題作了闡述和規(guī)定，特別是把提高產(chǎn)業(yè)集中度和優(yōu)化生產(chǎn)力布局作為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的核心。出于對國家重要的產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注，以及為呼喚更加有效而合理的產(chǎn)業(yè)政策出臺，從研究的角度出發(fā)，有必要就新出臺的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出幾點評論。
　　2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》無疑是要控制鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，這也是產(chǎn)業(yè)政策的一個重要調(diào)控內(nèi)容。但問題是鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模應該怎樣控制？由誰來控制？依據(jù)什么來控制？從《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的文本上理解，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模是通過國家制定規(guī)劃來實現(xiàn)控制。該產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策第一章第一條明確指出：根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要和資源、能源及環(huán)保狀況，鋼鐵生產(chǎn)能力保持合理生產(chǎn)規(guī)模，具體規(guī)�？稍谝�(guī)劃中解決。第二章第七條又明確，鋼鐵產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃由國家發(fā)展和改革委員會會同有關(guān)部門制定。也就是說，由政府部門制定發(fā)展規(guī)劃，而發(fā)展規(guī)劃又要規(guī)定產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。但是，合理的生產(chǎn)規(guī)�？偸呛褪袌鼍o密相關(guān)的，政府部門能夠準確地知道或預測市場需要多少鋼產(chǎn)量？能夠制定準確無誤的產(chǎn)量規(guī)劃嗎？如果是，那市場上的生產(chǎn)和產(chǎn)品早就實現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”，沒有短缺和過剩。然而，我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的歷史已經(jīng)證明，這種情況是不存在的。由于信息的不完全，同時也由于單憑政府的判斷和決策難以做到最能增進社會福利，因而由政府部門做出完全符合市場實際需要的產(chǎn)能規(guī)劃是不現(xiàn)實的，也是不可能的。其實，不僅政府部門做不到對合理產(chǎn)量規(guī)模的準確預測，其他任何人和機構(gòu)都難以代替市場做出準確的預測。近幾年之內(nèi)，不知道有多少個權(quán)威或不權(quán)威的機構(gòu)作過關(guān)于中國鋼產(chǎn)量和鋼鐵消費的預測，但結(jié)果全都是錯誤的。
　　《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》還明確規(guī)定了企業(yè)的任務(wù)，內(nèi)含企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模受行政批準之意。該政策第二章第八條規(guī)定，2003年鋼產(chǎn)量超過500萬噸的企業(yè)集團可以根據(jù)國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃和所在城市的總體規(guī)劃，制定本集團規(guī)劃，經(jīng)國務(wù)院或國家發(fā)展和改革委員會進行必要銜接平衡后批準執(zhí)行。這一條連續(xù)用了“銜接”“平衡”“批準”“執(zhí)行”等詞語。實際上，政策已經(jīng)規(guī)定企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模需要得到政府部門的批準，因為在同一條中還有這樣的規(guī)定：（企業(yè)）規(guī)劃內(nèi)的具體建設(shè)項目國家發(fā)展和改革委員會不再審批或核準。但是，這必須是經(jīng)過行政部門“進行必要銜接平衡后批準”的企業(yè)規(guī)劃，如果不是，由于規(guī)劃尚未得到批準，自然就難以免除行政部門的審批或核準了。產(chǎn)業(yè)政策原本應是引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，保護產(chǎn)業(yè)整體利益，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，直接規(guī)定企業(yè)的行為，尤其是企業(yè)的生產(chǎn)行為，應是產(chǎn)業(yè)政策盡力避免的。
　　已經(jīng)生效的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》為了提高產(chǎn)業(yè)集中度，明確規(guī)定：要通過鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施兼并、重組，擴大具有比較優(yōu)勢的骨干企業(yè)集團規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)集中度。提出“到2010年，鋼鐵冶煉企業(yè)數(shù)量較大幅度減少，國內(nèi)排名前10位的鋼鐵企業(yè)集團鋼產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的比例達到50％以上，2020年達到70％以上”。還規(guī)定：“到2010年，形成兩個3000萬噸級，若干個千萬噸級的具有國際競爭力的特大型企業(yè)集團”（第一章第三條）。從現(xiàn)在起到2010年，如果中國能夠形成一批具有國際標準的規(guī)模經(jīng)濟的鋼鐵企業(yè)集團，對于產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化肯定是有好處的。但是，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，應該如何規(guī)定以及要不要具體規(guī)定企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模卻是一個值得深思的問題。明確規(guī)定企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，無論這種規(guī)模多么具有經(jīng)濟意義，實際上還是政府代企業(yè)決策，不符合市場經(jīng)濟的本意。另外，政府通過產(chǎn)業(yè)政策方式，規(guī)定政府要求達到的經(jīng)營規(guī)模，不僅對市場中的企業(yè)采用有形的手進行重新配置，而且在事實上默認現(xiàn)有市場的格局。即生產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)接近政府的目標規(guī)模，便可以得到政府政策的支持；而現(xiàn)在生產(chǎn)規(guī)模難以接近政府的目標規(guī)模，即便生產(chǎn)效率高、技術(shù)改進快、長期競爭力強，也無法得到產(chǎn)業(yè)政策的支持，甚至有可能被政府偏愛的特大型企業(yè)兼并或重組。因為《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》一方面“支持具備有條件的聯(lián)合重組的大型鋼鐵企業(yè)通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級適當擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高集約化生產(chǎn)度，并在主輔分離、人員分流、社會保障等方面給予政策支持”（第五章第二十一條），另一方面又規(guī)定：“鋼鐵企業(yè)跨地區(qū)投資建設(shè)鋼鐵聯(lián)合企業(yè)項目，普鋼企業(yè)上年鋼產(chǎn)量必須達到500萬噸及以上，特鋼企業(yè)產(chǎn)量達到50萬噸及以上。非鋼鐵企業(yè)投資鋼鐵聯(lián)合企業(yè)項目的，必須具有資金實力和較高的公信度，必須對企業(yè)注冊資本進行驗資，提供銀行、會計事務(wù)所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明”（第六章第二十三條）。這種規(guī)定實際上是杜絕了現(xiàn)在規(guī)模較小的企業(yè)和市場以外的企業(yè)對市場現(xiàn)有的大企業(yè)展開競爭，現(xiàn)有的大企業(yè)自然是產(chǎn)業(yè)政策的最大利益既得者。這不禁讓人想起一句在市場中流傳很廣的話：寶鋼和鞍鋼就是那兩個3000萬噸級的企業(yè)，將會受到特別的保護。事實上，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》在規(guī)定產(chǎn)業(yè)區(qū)域分布時，已經(jīng)暗指寶鋼和鞍鋼兩家企業(yè)具有國際競爭力，支持和保護的傾向十分明顯（第五章第十九條）。
　　鋼鐵產(chǎn)業(yè)本來是競爭性較強的行業(yè)，不應對某一類別的利益集團給予特別的支持和保護，無論其目前的規(guī)模有多大，但遺憾的是，現(xiàn)行的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策明顯有照顧現(xiàn)有體制格局的傾向，實際上是照顧國有企業(yè)的傾向，基本上排斥了外資企業(yè)和民營企業(yè)與國有企業(yè)競爭的可能性。2004年鋼產(chǎn)量達到500萬噸以上的企業(yè)共有15家，其中絕大多數(shù)是國有企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策還規(guī)定，“境外企業(yè)投資國內(nèi)鋼鐵行業(yè)，必須結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)的改造和搬遷實施，不布新點�！边@就意味著，國內(nèi)的鋼鐵企業(yè)，尤其是大型國有鋼鐵企業(yè)，只要不改造搬遷，就不用擔心因競爭力問題而被外資企業(yè)兼并或重組。雖然產(chǎn)業(yè)政策中提到鼓勵包括民營經(jīng)濟在內(nèi)的各類社會資本通過參股、兼并等方式重組現(xiàn)有的鋼鐵企業(yè)，但由于現(xiàn)有的具有規(guī)模優(yōu)勢的鋼鐵企業(yè)基本上是國有企業(yè)，屬于民營資本的鋼鐵企業(yè)，產(chǎn)能的擴充首先必須要在規(guī)劃上得到政府部門的批準；目前主業(yè)不是鋼鐵業(yè)的民營經(jīng)濟企業(yè)，進入該領(lǐng)域“必須具有資金實力和較高的公信度，必須對企業(yè)注冊資本進行驗資，提供銀行、會計事務(wù)所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明”，實際上是遇到難以逾越的進入壁壘（較高的公信度如何測度？作為國家產(chǎn)業(yè)政策，又何必管到諸如銀行、會計事務(wù)所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明這樣的細節(jié)？）。雖然產(chǎn)業(yè)政策的意義之一就在于淘汰過多的缺乏規(guī)模經(jīng)濟的企業(yè)，但這種機制是以公平競爭為前提的。政策可以允許現(xiàn)有的大企業(yè)兼并小企業(yè)，但不應給予特別優(yōu)惠條件；政策也應當允許有優(yōu)勢的較小企業(yè)通過聯(lián)合重組，去兼并沒有競爭力的大企業(yè)。關(guān)鍵是看哪個企業(yè)真正具有競爭力，而且是長期的競爭力，這是市場經(jīng)濟的基本法則。
　　從理論上講，產(chǎn)業(yè)政策是為了實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一種手段，但在實踐過程中，如果產(chǎn)業(yè)政策忽視了市場規(guī)律，反而會成為結(jié)構(gòu)失衡的主要原因。而且，任何一項產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，都要涉及到大量的協(xié)調(diào)問題，一旦協(xié)調(diào)成本過大，制定出來的產(chǎn)業(yè)政策最終可能無法得到有效執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)政策能否發(fā)揮顯著作用取決于以下幾種因素：產(chǎn)業(yè)政策手段發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是否具備；政策手段本身的效力是否充足；是否存在逆向發(fā)揮作用的力量；產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程是否恰當（江小涓，1996）。如果產(chǎn)業(yè)政策只看到了產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題，而忽視了比結(jié)構(gòu)問題更大的經(jīng)濟系統(tǒng)問題（如市場機制），把起市場信號作用的產(chǎn)業(yè)政策當作直接調(diào)整微觀經(jīng)濟的手段，最后產(chǎn)生的結(jié)果可能并非是產(chǎn)業(yè)政策本意要達到的結(jié)果。另外，政府在運用經(jīng)濟政策方面，應當把即時的調(diào)控做法和長期的產(chǎn)業(yè)政策區(qū)分開來，在不同條件下采用不同的手段和具體政策�！朵撹F產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》制定和出臺的一個重要背景是全國各地上了很多的鋼鐵項目，造成煤、電和運輸?shù)娜�面緊張，為了緩解結(jié)構(gòu)矛盾，同時也是為了避免出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩，國家及時實施調(diào)控政策，控制了鋼鐵產(chǎn)能的無限擴大。作為宏觀調(diào)控的一個重要措施，對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的過度擴張實行限制無疑是正確的。但是，產(chǎn)業(yè)政策在功能上應和調(diào)控政策有所區(qū)別，應更加注重宏觀性、導向性和長期性，盡量減少對微觀層面的直接干預，這也是產(chǎn)業(yè)政策的真正意義所在。否則，我國的眾多產(chǎn)業(yè)就難以擺脫始終存在的擴張、限制、再擴張、再限制的低效率而無序的怪圈。