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中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集中度、布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

2007/2/26 0:00:00       
鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度和空間布局是關(guān)系產(chǎn)業(yè)競爭力的兩個重要方面,提高產(chǎn)業(yè)集中度和優(yōu)化空間布局,是中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要 務(wù)。本文通過建立相關(guān)的模型和數(shù)據(jù)測算,分析我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度和空間布局的變化,發(fā)現(xiàn)我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)集中度和空間集中度不僅很低,而且2001年以來還在不斷降低。研究顯示,我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局呈觀以市場指向為主、兼資源依托型之格局,臨海港口型特征不明顯。對三種不同類型的空間布局績效的比較研究發(fā)現(xiàn),臨海港口型的空間布局應是我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的主要合理方向。論文對2005年新頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》作了相應的分析和評論,探討了產(chǎn)業(yè)政策的真正意義,主張作為產(chǎn)業(yè)政策不適宜對市場作具體數(shù)量的規(guī)定。
  一、引言
  鋼鐵業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),是加快實現(xiàn)工業(yè)化的先導產(chǎn)業(yè)。舉凡世界上成功實現(xiàn)工業(yè)化的國家,尤其是經(jīng)濟規(guī)模較大的國家,幾乎是無一例外地優(yōu)先發(fā)展了包括鋼鐵工業(yè)在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),鋼鐵工業(yè)在這些國家的工業(yè)化進程中起到不可替代的作用(Reppelin-Hill,1999;Wu ,2000)。一些國家曾經(jīng)采用政府支持甚至補貼的辦法,使本國的鋼鐵工業(yè)迅速成長,并在國際上處于優(yōu)勢的地位(Tansey,2005;Ohishi ,2005)。鋼鐵工業(yè)屬于資源密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè),鋼鐵生產(chǎn)的技術(shù)特點決定了規(guī)模經(jīng)濟在鋼鐵產(chǎn)業(yè)中的重要地位,可以說,規(guī)模經(jīng)濟是這個產(chǎn)業(yè)效率和競爭力的關(guān)鍵要素。從國際鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程來看,鋼鐵企業(yè)的聯(lián)合、兼并和資產(chǎn)重組,向集團化方向發(fā)展是發(fā)揮專業(yè)化生產(chǎn),實現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的需要,也是適應市場競爭的需要。與此同時,在優(yōu)選的經(jīng)濟地理條件約束下,鋼鐵業(yè)的發(fā)展也有一個產(chǎn)能布局不斷合理的發(fā)展過程。鋼鐵業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織變遷,以及生產(chǎn)力布局的演化,又對該產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)形態(tài)產(chǎn)生正面優(yōu)化或負面制約的作用。
  鋼鐵產(chǎn)業(yè)又是一個相對古老的產(chǎn)業(yè),任何產(chǎn)業(yè)政策的變化,都會對產(chǎn)業(yè)中的現(xiàn)存者和潛在進入者產(chǎn)生重要的影響。是促進競爭,還是維持現(xiàn)有競爭,或是照顧一些集團利益避免競爭,政府的政策也具有相應的功能。有研究證據(jù)表明,集團游說往往對產(chǎn)業(yè)政策的制定起相當?shù)挠绊懀诿绹陀,鋼鐵業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策在一定程度上和政治集團利益有關(guān)。在集團游說的情況下,產(chǎn)業(yè)政策不一定以市場績效為優(yōu)先選擇(Crompton,2003;Tansey ,2005)。
  中國已是世界鋼鐵生產(chǎn)大國,鋼產(chǎn)量連續(xù)多年居世界第一,但產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)含量與發(fā)達國家相比還存在著較大的差距。中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了幾十年蓬勃快速發(fā)展的同時,也隱藏著嚴重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾問題,產(chǎn)業(yè)集中度低和產(chǎn)能布局不合理是其中最為突出的兩個問題。前者使得企業(yè)既無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟收益,也制約了自身的技術(shù)創(chuàng)新,實際上是限制了國際競爭力的提升;而后者則導致了各地區(qū)低水平的重復建設(shè),資源浪費嚴重,不符合產(chǎn)業(yè)效率的原則。中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的新增產(chǎn)能在最近幾年得到迅速放大,并已受到國家宏觀調(diào)控政策的限制,市場也呈現(xiàn)出較為嚴重的結(jié)構(gòu)問題。2004年,鋼材價格全年以漲價為主,到2005年下半年,價格全面回落,且降幅顯著,再次顯現(xiàn)出一個不成熟的產(chǎn)業(yè)和市場的特征。
  二、中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度的演化
  一般而言,在產(chǎn)業(yè)資源市場化配置的條件下,競爭和規(guī)模經(jīng)濟的效率優(yōu)勢會促使產(chǎn)業(yè)漸進式重組,部分企業(yè)的規(guī)模會越來越大,這時,若沒有產(chǎn)業(yè)政策的限制,市場會從離散狀態(tài)趨向相對集中的狀態(tài),一個直接的結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)集中度的提高。但是,在市場競爭比較充分的情況下,我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)并沒有呈現(xiàn)出集中化的態(tài)勢。從1992—2004年中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)四大廠商和十大廠商產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)集中度(CR4和CR10)的變化中(圖1)可以看出,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)集中度總體不高,CR4和CR10這兩個指標值在1992—2000年期間基本保持穩(wěn)定,大致在30%和50%上下徘徊。雖然在20世紀末,上海寶鋼聯(lián)合并購了幾家大型國有企業(yè),建立寶鋼集團,使產(chǎn)業(yè)集中度曾出現(xiàn)一次較顯著的提高,但從2001年開始又呈現(xiàn)急劇下滑的趨勢,到2004年,CR4值已跌至18.52%,比1992年下降了約12個百分點;CR10值也僅為34.77%,比1992年下降了約15個百分點。按照貝恩分類法①,顯然,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)遠遠不能達到較為理想的“寡占型”市場結(jié)構(gòu)。對于鋼鐵、汽車、造船這樣的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)而言,“寡占型”的市場結(jié)構(gòu)具有更高的效率。從國際上鋼鐵業(yè)市場結(jié)構(gòu)的演變趨勢看,受技術(shù)進步因素和市場競爭限制減弱的影響作用,市場集中度的提高是其基本方向。2004年,世界主要國家的鋼鐵工業(yè)集中度CR4為:巴西99.0%,韓國88.3%,日本73.2%,印度67.7%,美國61.1%,俄羅斯69.2%,國際鋼鐵市場幾乎都是寡占市場,有的甚至達到極高寡頭壟斷。中國鋼鐵業(yè)較低的集中度不僅限制了該產(chǎn)業(yè)的效率,而且削弱了鋼鐵企業(yè)作為買方在購買所需原材料、能源等資源時的談判能力(中國在國際鋼鐵產(chǎn)業(yè)鏈中是鐵礦石等原料的買方),加劇了原材料價格上漲的局勢,從而增大鋼鐵產(chǎn)品的價格波動幅度,不利于鋼鐵產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

  資料來源:經(jīng)1993—2004年《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》測算所得,2004年數(shù)據(jù)來源于《中國行業(yè)分析報告——鋼鐵工業(yè)》(2005)。
  中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度不高,而且處于下降趨勢,主要有三個方面的原因。一是大型企業(yè)內(nèi)部積累和外部擴張緩慢,發(fā)展速度低于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度。如同馬克思所說的,在市場的規(guī)模上,資本的積累遠遠趕不上資本的集中(馬克思,1867)。值得一提的是,中國的鋼鐵企業(yè)資本積累過慢還有其自身的特殊原因,許多大型鋼鐵企業(yè)受一時市場利益的誘惑,在產(chǎn)業(yè)快速增長的時期脫離了鋼鐵主業(yè),將稀缺的資本用于不可靠的多元化經(jīng)營,特別是非相關(guān)的多元化經(jīng)營。和國際上成熟的鋼鐵大型企業(yè)不同,國內(nèi)眾多鋼鐵大企業(yè)都有過“脫主業(yè)化”經(jīng)營的歷史或現(xiàn)狀,比如,大型鋼鐵企業(yè)之一“首鋼”就熱衷于從事“造芯”等新興高科技業(yè)務(wù)活動,在“脫主業(yè)化”經(jīng)營的道路上走了很遠,結(jié)果以失敗而告終。②二是市場準入壁壘低,企業(yè)進入過度。由于國內(nèi)處于工業(yè)化的中期階段,鋼鐵業(yè)的投入產(chǎn)出見效快,市場利益明顯,在沒有產(chǎn)業(yè)進入限制的情況下,短期內(nèi)就出現(xiàn)大量產(chǎn)業(yè)新進入者的狀況。而且,這一輪的鋼鐵產(chǎn)業(yè)擴張中,新進入者的主體基本上是民營經(jīng)濟。三是鋼鐵工業(yè)對本地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化有重要影響,促進工業(yè)化的績效比較明顯,而且稅收貢獻大,地方政府從本地區(qū)利益出發(fā),往往會積極新上鋼鐵項目或擴大鋼鐵生產(chǎn)能力,這在無形中對小規(guī)模企業(yè)也起到了保護作用!熬盼濉焙汀笆濉逼陂g,大部分省份都在加快鋼鐵工業(yè)的發(fā)展,共有19個省、區(qū)、市把鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè),其結(jié)果是中國的鋼鐵產(chǎn)量高居世界第一,但產(chǎn)業(yè)集中度卻在世界上處于較為落后的水平。
  為進一步反映中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集中度,監(jiān)測該產(chǎn)業(yè)在空間上的離散性,我們增加采用產(chǎn)業(yè)空間集中度c[,i]這個指標來測定鋼鐵產(chǎn)業(yè)的地區(qū)分布集中程度。其測度模型為:

  其中S[,ij]表示區(qū)域j 的產(chǎn)業(yè)i 占全國該產(chǎn)業(yè)的份額,n 表示區(qū)域個數(shù),c[,i]其實是變量S[,ij]分布的標準差。這個統(tǒng)計量的值越高,說明產(chǎn)業(yè)的空間集中度越低;統(tǒng)計值越低,說明產(chǎn)業(yè)的空間集中度越高。產(chǎn)業(yè)空間集中度實際上從一個側(cè)面反映產(chǎn)業(yè)在空間上的集聚水平。空間范圍取決于研究所需要界定的地理區(qū)劃或以地理為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃。本文以省為單位,測算全國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在省一級范圍空間上的離散程度。
  通過對近年來全國及各地區(qū)鋼鐵工業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量數(shù)據(jù)的測算,我們發(fā)現(xiàn),我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間集中度也在明顯下降,成品鋼材、生鐵、粗鋼、焦炭、鐵合金五種主要鋼鐵產(chǎn)品的c[,i]值從1999年起呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢,并且2003年和2004年呈較顯著的擴大(見表1)。

  這一結(jié)果表明,在市場的演進過程中,我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)并沒有像國外那樣演化出區(qū)域性的集聚態(tài)勢,比如,德國的魯爾區(qū),美國的中北部地區(qū),日本的京濱、阪神和九州三大工業(yè)區(qū);相反,我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在空間上更加離散了,呈現(xiàn)出地區(qū)間的逐漸均勻狀態(tài)。其背后的真實情況是,基本上每個。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)都建立了一定規(guī)模的鋼鐵生產(chǎn)基地,生產(chǎn)要素受行政約束難以進行自由的流動和配置,空間距離的疏遠增加了原材料和產(chǎn)品的運輸成本,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集聚經(jīng)濟和資源合理配置難以實現(xiàn)。地區(qū)間產(chǎn)能的均勻化,表面上看減少了產(chǎn)品的遠距離運輸,但由于產(chǎn)品差異性和競爭的存在,在總體上實際增加了產(chǎn)品的運輸成本。
  三、布局現(xiàn)狀與合理方向
  產(chǎn)業(yè)布局是資源在空間配置的一種重要方式。從全世界范圍來看,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局主要是三種基本形式:一是靠近資源產(chǎn)地的布局,可稱為資源依托型;二是臨近運輸港口尤其是大型海港的產(chǎn)業(yè)布局,可稱為臨海港口型;三是接近產(chǎn)品消費市場的布局,可稱為市場鄰近型。鋼鐵工業(yè)的早期布局表現(xiàn)一般是在靠近鐵礦石和煤炭資源的地方建設(shè)鋼鐵企業(yè),以節(jié)約運輸成本。英國在工業(yè)化初期階段,鋼鐵工業(yè)基本上集中在蘇格蘭地區(qū),就是因為那里有大量的煤炭和鐵礦石資源。隨著工業(yè)化進程的深入,更是隨著鋼鐵工業(yè)市場邊界的擴大,尤其是資源和產(chǎn)成品市場的國際化,一些國家的鋼鐵工業(yè)在布局上開始向大型海洋港口附近集中,這樣既充分利用鋼鐵生產(chǎn)所需的水資源,又能依靠海運條件進口鐵礦和煤炭資源,產(chǎn)品用于出口也比較方便。經(jīng)過多年的空間演化,日本的鋼鐵工業(yè)呈現(xiàn)出一種典型的臨海型布局,以適應資源和市場都依賴國際的特殊性,絕大部分的鋼鐵企業(yè)分布在面向太平洋的帶狀工業(yè)區(qū)內(nèi),形成長達近1000公里的沿海鋼鐵工業(yè)帶。市場鄰近型的布局比較適合于國土面積較大、資源分布較為均勻的國家,這種布局有利于節(jié)約運輸成本。美國的鋼鐵工業(yè)屬于這種布局,主要是在鋼材消費需求旺盛的地區(qū)就地建廠,以滿足當?shù)厥袌龅男枰?BR>  從20世紀50年代初開始算起,中國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局經(jīng)歷了50年左右的演變,基本可分為前后25年。前25年,也就是從開始實施第一個五年計劃的1953年到臨近改革開放的1978年,產(chǎn)業(yè)建設(shè)受前蘇聯(lián)的影響,布局主要采用資源依托型。新建的鋼鐵廠基本是選擇靠近鐵礦、煤礦等鋼鐵業(yè)資源的地區(qū)。例如,這一時期在遼寧的鞍本礦區(qū)擴建了鞍鋼和本鋼,在貴州的攀西礦區(qū)新建了攀鋼(攀枝花大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)),在北京、冀東礦區(qū)擴建了首鋼和唐鋼,在鄂東、鄂西礦區(qū)新建和擴建了武鋼和湘鋼等企業(yè),這些新建或擴建企業(yè)構(gòu)成了當時我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的基本格局。顯然,這種布局不是市場化資源配置的結(jié)果,基本上是政府出于經(jīng)濟和政治戰(zhàn)略上考慮而安排的。當時在內(nèi)地大量安排鋼鐵布局,不僅因為那里有煤鐵資源,而且也是為了平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和備戰(zhàn)的需要。后25年從1978年改革開放以來,一直到2004年,這一段時間是我國鋼鐵工業(yè)發(fā)展最快、布局情況最復雜的時期。市場機制開始發(fā)揮在資源配置中的作用,在布局上表現(xiàn)為臨近沿海地區(qū)和靠近產(chǎn)品消費市場的企業(yè)開始大量涌現(xiàn),逐漸呈現(xiàn)出一種沿海指向和市場指向型的布局特征。從另一種角度看,隨著沿海地區(qū)工業(yè)化水平的提高,當?shù)厥袌鰧︿撹F產(chǎn)品的需求急劇膨脹,也刺激了這些地區(qū)鋼鐵工業(yè)發(fā)展快于其他地區(qū)。不過,值得指出的是,在后25年的布局演變中,并不單純是市場在發(fā)揮作用,地方政府的“有形之手”也起到了相當?shù)淖饔。出于?jīng)濟利益的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的考慮,地方政府在有條件的情況下都會把鋼鐵工業(yè)列為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè),加以優(yōu)先發(fā)展。自20世紀90年代以來,尤其是近10年來,上海、山東、江蘇、河北、廣東等地都分別建立了或正在建設(shè)各自的鋼鐵生產(chǎn)基地。
  目前,我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力布局相對比較分散,產(chǎn)業(yè)布局方式既不適應鐵礦資源結(jié)構(gòu)的變化,也有悖于市場選擇和環(huán)保優(yōu)先的原則。本文根據(jù)《中國市場年鑒》的標準把我國劃分為六大區(qū)域:華北、東北、華東、中南、西南和西北③,分別測算2004年各地區(qū)鋼產(chǎn)量、GDP 和固定資產(chǎn)投資占全國總量的比重。通過這種測算,可以在一定程度上看出不同區(qū)域的鋼鐵產(chǎn)量與消費量(用GDP 和固定資產(chǎn)投資這兩個指標來顯示)之間的關(guān)系,從而間接觀察鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的合理性。計算結(jié)果顯示(如表2),華北地區(qū)是我國鋼鐵生產(chǎn)的主要基地,鋼產(chǎn)量占全國比重的33.07%,但無論是用GDP 還是固定資產(chǎn)投資指標來衡量鋼鐵產(chǎn)品的需求,該區(qū)域都不是鋼鐵的最大消費地。東北、西南、西北地區(qū)鋼鐵的生產(chǎn)與消費大體平衡,而華東、中南地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達,鋼鐵消費量大,生產(chǎn)卻相對不足,供需矛盾比較突出,所以最近幾年鋼鐵項目上得最多的就是這兩個地區(qū)。

  為了進一步解釋我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的布局現(xiàn)狀,本文構(gòu)造了一個回歸方程來分析我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的影響因素。由于鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局主要有資源依托型、臨海港口型和鄰近市場型三種,我們以2003年各省鋼產(chǎn)量(QYGS)作為被解釋變量,礦產(chǎn)資源(KCZY)、地理區(qū)位(DLQW)和國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP )三個變量作為解釋變量,三個解釋變量分別代表影響鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的三個因素:資源、區(qū)位和市場需求。其中,地理區(qū)位是名義變量,如果該地區(qū)區(qū)位沿海,則用“1”表示,否則用“0”表示。鋼鐵生產(chǎn)過程中的主要原料是鐵礦石和焦炭,這兩種資源的供給對鋼鐵產(chǎn)業(yè)分布格局影響最大。由于不同資源很難匯總,本文采用各省鐵礦石和煤炭資源占全國比重之和來代表該地區(qū)的礦產(chǎn)資源稟賦。各地區(qū)鐵礦石和煤炭的探明儲量出自《中國統(tǒng)計年鑒》(2004),其他數(shù)據(jù)來自《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》(2004)。計量方程和檢驗過程如下:
  QYGS=α+β[,i]KCZY+β[,2]GDP +β[,3]DLQW+μ
  QYGS=0.603GDP+0.401KCZY -0.072DLQW
  t 值(3.508*)(3.262*)(-0.457)
  計量檢驗顯示,擬合優(yōu)度系數(shù)0.818,回歸方程有著較強的解釋力。JB統(tǒng)計量和White檢驗都拒絕有異方差的假設(shè)。通過t 檢驗的變量是礦產(chǎn)資源(KCZY)和國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP ),地理區(qū)位沒有通過t 檢驗。其中,國內(nèi)生產(chǎn)總值的標準化系數(shù)為0.603,大于礦產(chǎn)資源的標準化系數(shù)0.401.這說明當前影響我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局的主要因素是市場需求,其次是礦產(chǎn)資源,我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局基本屬于市場指向型的,產(chǎn)出區(qū)位逐漸在向市場消費地集中,同時兼具資源依托型特征,臨海港口型的特征則不明顯。從華北、華東這兩個鋼鐵生產(chǎn)的主要區(qū)域看,華北屬于資源依托型,以河北、山西為典型;華東則基本屬于市場接近型的布局,最為典型的是上海和江蘇。
  值得指出的是,我國鐵礦石資源儲量相對短缺,品質(zhì)也不高,而且鐵礦石過度開采對環(huán)境也有相當?shù)钠茐。從保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),我國鋼鐵工業(yè)的發(fā)展在未來將主要依賴于從國外進口鐵礦石,沿海港口城市作為大型鋼鐵企業(yè)的所在地有著運輸上的優(yōu)勢,在很大程度上可以降低鋼鐵成本,應該是較為理想的產(chǎn)業(yè)布局所在地。相反,單純以資源依托為特征的空間布局已經(jīng)暴露出效率不高、破壞環(huán)境、導致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等問題,逐漸不能適應我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。本文采用鋼鐵工業(yè)總產(chǎn)值與投資總額的比值來衡量我國各地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率,對三種不同類型的產(chǎn)業(yè)空間布局進行比較,結(jié)果發(fā)現(xiàn)④,2003年我國資源依托型地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率的平均值為3.98,顯著低于全國5.38的平均值;市場鄰近型地區(qū)的這一數(shù)值達6.25;雖然除寶鋼之外,我國還沒有其他典型意義上的港口型鋼鐵企業(yè),但沿海地區(qū)鋼鐵工業(yè)的投入產(chǎn)出效率最高,為6.36,不僅高于全國平均值,更是大大高于資源依托型地區(qū)的數(shù)值,證明臨海港口型的空間布局是未來我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的合理方向。值得一提的是,當初上海寶鋼選址在臨近東海之濱的寶山縣時,曾引起一場不小的風波。當時(20世紀70年代末)這個選址曾被批評為“洋冒進”、“不顧全國一盤棋”、“遠離資源產(chǎn)地不經(jīng)濟”等,但歷史證明,上海寶鋼的選址與布局,是中國鋼鐵工業(yè)有史以來最具有經(jīng)濟效率的選址布局。而當初在攀枝花、鄂東、鄂西等礦區(qū)附近所在地新建的鋼鐵企業(yè),則逐漸暴露出經(jīng)濟效益不高、污染環(huán)境等嚴重的問題。
  四、國家產(chǎn)業(yè)政策的真正意義
  2005年7月,國家發(fā)展與改革委員會公布了《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》,這是中國鋼鐵工業(yè)的第一個產(chǎn)業(yè)政策,也是正式發(fā)布的一個明確的產(chǎn)業(yè)政策,自然引起各方的注意。新頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》分別就政策目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資管理、原材料政策、鋼材節(jié)約使用及其他相關(guān)問題作了闡述和規(guī)定,特別是把提高產(chǎn)業(yè)集中度和優(yōu)化生產(chǎn)力布局作為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的核心。出于對國家重要的產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注,以及為呼喚更加有效而合理的產(chǎn)業(yè)政策出臺,從研究的角度出發(fā),有必要就新出臺的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出幾點評論。
  2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》無疑是要控制鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模,這也是產(chǎn)業(yè)政策的一個重要調(diào)控內(nèi)容。但問題是鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模應該怎樣控制?由誰來控制?依據(jù)什么來控制?從《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的文本上理解,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模是通過國家制定規(guī)劃來實現(xiàn)控制。該產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策第一章第一條明確指出:根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要和資源、能源及環(huán)保狀況,鋼鐵生產(chǎn)能力保持合理生產(chǎn)規(guī)模,具體規(guī)?稍谝(guī)劃中解決。第二章第七條又明確,鋼鐵產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃由國家發(fā)展和改革委員會會同有關(guān)部門制定。也就是說,由政府部門制定發(fā)展規(guī)劃,而發(fā)展規(guī)劃又要規(guī)定產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。但是,合理的生產(chǎn)規(guī)?偸呛褪袌鼍o密相關(guān)的,政府部門能夠準確地知道或預測市場需要多少鋼產(chǎn)量?能夠制定準確無誤的產(chǎn)量規(guī)劃嗎?如果是,那市場上的生產(chǎn)和產(chǎn)品早就實現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”,沒有短缺和過剩。然而,我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的歷史已經(jīng)證明,這種情況是不存在的。由于信息的不完全,同時也由于單憑政府的判斷和決策難以做到最能增進社會福利,因而由政府部門做出完全符合市場實際需要的產(chǎn)能規(guī)劃是不現(xiàn)實的,也是不可能的。其實,不僅政府部門做不到對合理產(chǎn)量規(guī)模的準確預測,其他任何人和機構(gòu)都難以代替市場做出準確的預測。近幾年之內(nèi),不知道有多少個權(quán)威或不權(quán)威的機構(gòu)作過關(guān)于中國鋼產(chǎn)量和鋼鐵消費的預測,但結(jié)果全都是錯誤的。
  《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》還明確規(guī)定了企業(yè)的任務(wù),內(nèi)含企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模受行政批準之意。該政策第二章第八條規(guī)定,2003年鋼產(chǎn)量超過500萬噸的企業(yè)集團可以根據(jù)國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃和所在城市的總體規(guī)劃,制定本集團規(guī)劃,經(jīng)國務(wù)院或國家發(fā)展和改革委員會進行必要銜接平衡后批準執(zhí)行。這一條連續(xù)用了“銜接”“平衡”“批準”“執(zhí)行”等詞語。實際上,政策已經(jīng)規(guī)定企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模需要得到政府部門的批準,因為在同一條中還有這樣的規(guī)定:(企業(yè))規(guī)劃內(nèi)的具體建設(shè)項目國家發(fā)展和改革委員會不再審批或核準。但是,這必須是經(jīng)過行政部門“進行必要銜接平衡后批準”的企業(yè)規(guī)劃,如果不是,由于規(guī)劃尚未得到批準,自然就難以免除行政部門的審批或核準了。產(chǎn)業(yè)政策原本應是引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,保護產(chǎn)業(yè)整體利益,協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系,直接規(guī)定企業(yè)的行為,尤其是企業(yè)的生產(chǎn)行為,應是產(chǎn)業(yè)政策盡力避免的。
  已經(jīng)生效的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》為了提高產(chǎn)業(yè)集中度,明確規(guī)定:要通過鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,實施兼并、重組,擴大具有比較優(yōu)勢的骨干企業(yè)集團規(guī)模,提高產(chǎn)業(yè)集中度。提出“到2010年,鋼鐵冶煉企業(yè)數(shù)量較大幅度減少,國內(nèi)排名前10位的鋼鐵企業(yè)集團鋼產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的比例達到50%以上,2020年達到70%以上”。還規(guī)定:“到2010年,形成兩個3000萬噸級,若干個千萬噸級的具有國際競爭力的特大型企業(yè)集團”(第一章第三條)。從現(xiàn)在起到2010年,如果中國能夠形成一批具有國際標準的規(guī)模經(jīng)濟的鋼鐵企業(yè)集團,對于產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化肯定是有好處的。但是,作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,應該如何規(guī)定以及要不要具體規(guī)定企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模卻是一個值得深思的問題。明確規(guī)定企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模,無論這種規(guī)模多么具有經(jīng)濟意義,實際上還是政府代企業(yè)決策,不符合市場經(jīng)濟的本意。另外,政府通過產(chǎn)業(yè)政策方式,規(guī)定政府要求達到的經(jīng)營規(guī)模,不僅對市場中的企業(yè)采用有形的手進行重新配置,而且在事實上默認現(xiàn)有市場的格局。即生產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)接近政府的目標規(guī)模,便可以得到政府政策的支持;而現(xiàn)在生產(chǎn)規(guī)模難以接近政府的目標規(guī)模,即便生產(chǎn)效率高、技術(shù)改進快、長期競爭力強,也無法得到產(chǎn)業(yè)政策的支持,甚至有可能被政府偏愛的特大型企業(yè)兼并或重組。因為《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》一方面“支持具備有條件的聯(lián)合重組的大型鋼鐵企業(yè)通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級適當擴大生產(chǎn)規(guī)模,提高集約化生產(chǎn)度,并在主輔分離、人員分流、社會保障等方面給予政策支持”(第五章第二十一條),另一方面又規(guī)定:“鋼鐵企業(yè)跨地區(qū)投資建設(shè)鋼鐵聯(lián)合企業(yè)項目,普鋼企業(yè)上年鋼產(chǎn)量必須達到500萬噸及以上,特鋼企業(yè)產(chǎn)量達到50萬噸及以上。非鋼鐵企業(yè)投資鋼鐵聯(lián)合企業(yè)項目的,必須具有資金實力和較高的公信度,必須對企業(yè)注冊資本進行驗資,提供銀行、會計事務(wù)所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明”(第六章第二十三條)。這種規(guī)定實際上是杜絕了現(xiàn)在規(guī)模較小的企業(yè)和市場以外的企業(yè)對市場現(xiàn)有的大企業(yè)展開競爭,現(xiàn)有的大企業(yè)自然是產(chǎn)業(yè)政策的最大利益既得者。這不禁讓人想起一句在市場中流傳很廣的話:寶鋼和鞍鋼就是那兩個3000萬噸級的企業(yè),將會受到特別的保護。事實上,《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》在規(guī)定產(chǎn)業(yè)區(qū)域分布時,已經(jīng)暗指寶鋼和鞍鋼兩家企業(yè)具有國際競爭力,支持和保護的傾向十分明顯(第五章第十九條)。
  鋼鐵產(chǎn)業(yè)本來是競爭性較強的行業(yè),不應對某一類別的利益集團給予特別的支持和保護,無論其目前的規(guī)模有多大,但遺憾的是,現(xiàn)行的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策明顯有照顧現(xiàn)有體制格局的傾向,實際上是照顧國有企業(yè)的傾向,基本上排斥了外資企業(yè)和民營企業(yè)與國有企業(yè)競爭的可能性。2004年鋼產(chǎn)量達到500萬噸以上的企業(yè)共有15家,其中絕大多數(shù)是國有企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策還規(guī)定,“境外企業(yè)投資國內(nèi)鋼鐵行業(yè),必須結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)的改造和搬遷實施,不布新點!边@就意味著,國內(nèi)的鋼鐵企業(yè),尤其是大型國有鋼鐵企業(yè),只要不改造搬遷,就不用擔心因競爭力問題而被外資企業(yè)兼并或重組。雖然產(chǎn)業(yè)政策中提到鼓勵包括民營經(jīng)濟在內(nèi)的各類社會資本通過參股、兼并等方式重組現(xiàn)有的鋼鐵企業(yè),但由于現(xiàn)有的具有規(guī)模優(yōu)勢的鋼鐵企業(yè)基本上是國有企業(yè),屬于民營資本的鋼鐵企業(yè),產(chǎn)能的擴充首先必須要在規(guī)劃上得到政府部門的批準;目前主業(yè)不是鋼鐵業(yè)的民營經(jīng)濟企業(yè),進入該領(lǐng)域“必須具有資金實力和較高的公信度,必須對企業(yè)注冊資本進行驗資,提供銀行、會計事務(wù)所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明”,實際上是遇到難以逾越的進入壁壘(較高的公信度如何測度?作為國家產(chǎn)業(yè)政策,又何必管到諸如銀行、會計事務(wù)所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明這樣的細節(jié)?)。雖然產(chǎn)業(yè)政策的意義之一就在于淘汰過多的缺乏規(guī)模經(jīng)濟的企業(yè),但這種機制是以公平競爭為前提的。政策可以允許現(xiàn)有的大企業(yè)兼并小企業(yè),但不應給予特別優(yōu)惠條件;政策也應當允許有優(yōu)勢的較小企業(yè)通過聯(lián)合重組,去兼并沒有競爭力的大企業(yè)。關(guān)鍵是看哪個企業(yè)真正具有競爭力,而且是長期的競爭力,這是市場經(jīng)濟的基本法則。
  從理論上講,產(chǎn)業(yè)政策是為了實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一種手段,但在實踐過程中,如果產(chǎn)業(yè)政策忽視了市場規(guī)律,反而會成為結(jié)構(gòu)失衡的主要原因。而且,任何一項產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行,都要涉及到大量的協(xié)調(diào)問題,一旦協(xié)調(diào)成本過大,制定出來的產(chǎn)業(yè)政策最終可能無法得到有效執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)政策能否發(fā)揮顯著作用取決于以下幾種因素:產(chǎn)業(yè)政策手段發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是否具備;政策手段本身的效力是否充足;是否存在逆向發(fā)揮作用的力量;產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程是否恰當(江小涓,1996)。如果產(chǎn)業(yè)政策只看到了產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題,而忽視了比結(jié)構(gòu)問題更大的經(jīng)濟系統(tǒng)問題(如市場機制),把起市場信號作用的產(chǎn)業(yè)政策當作直接調(diào)整微觀經(jīng)濟的手段,最后產(chǎn)生的結(jié)果可能并非是產(chǎn)業(yè)政策本意要達到的結(jié)果。另外,政府在運用經(jīng)濟政策方面,應當把即時的調(diào)控做法和長期的產(chǎn)業(yè)政策區(qū)分開來,在不同條件下采用不同的手段和具體政策!朵撹F產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》制定和出臺的一個重要背景是全國各地上了很多的鋼鐵項目,造成煤、電和運輸?shù)娜婢o張,為了緩解結(jié)構(gòu)矛盾,同時也是為了避免出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩,國家及時實施調(diào)控政策,控制了鋼鐵產(chǎn)能的無限擴大。作為宏觀調(diào)控的一個重要措施,對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的過度擴張實行限制無疑是正確的。但是,產(chǎn)業(yè)政策在功能上應和調(diào)控政策有所區(qū)別,應更加注重宏觀性、導向性和長期性,盡量減少對微觀層面的直接干預,這也是產(chǎn)業(yè)政策的真正意義所在。否則,我國的眾多產(chǎn)業(yè)就難以擺脫始終存在的擴張、限制、再擴張、再限制的低效率而無序的怪圈。
  

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