近日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》（以下簡稱《意見》）的報道引起了社會各界的關(guān)注，會議明確了“十一五”改革重點需要解決的三大主要任務(wù)。

　　在目前電力供需日趨緩和，深化改革呼聲日益高漲的大背景下，會議精神為下一步的電力體制改革明晰了思路和任務(wù)，我認為既堅持了�煟玻埃埃菠爣�發(fā)５號文件確定的電力市場化改革方向，又抓住了三年多來電力體制改革當中存在的難點問題，并把解決這些難點問題作為“十一五”電力體制改革的主要任務(wù)。

　　下面我就這次會議精神談一些個人體會和看法。

　　難點一：廠網(wǎng)分開和主輔分離問題

　　《意見》確定的主要任務(wù)之一是“抓緊處理廠網(wǎng)分開遺留問題，逐步推進電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革”，我認為這意味著改革必須穩(wěn)步推進，而首先需要解決的就是“十一五”期間改革遺留的問題。

　　 一是廠網(wǎng)分開遺留問題亟需攻堅�！皬S網(wǎng)分開”是“十五”電力改革的一項標志性內(nèi)容，但劃分資產(chǎn)后留下的一系列遺留問題遲遲未得到解決。主要體現(xiàn)在幾個方面：一是資產(chǎn)及其債務(wù)爭議較多，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，廠網(wǎng)分開遺留問題涉及的爭議金額達到２３４億元；二是作為支付改革成本而預留給輔業(yè)及電網(wǎng)企業(yè)的電廠資產(chǎn)沒有進一步實施產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)和轉(zhuǎn)讓，一方面給這些電廠的管理和長遠發(fā)展帶來影響；一方面也被社會指責為廠網(wǎng)分開不徹底，影響公平競爭；同時相關(guān)利益主體的改革成本也未得到及時的補償。據(jù)統(tǒng)計，等待變現(xiàn)的電網(wǎng)代管的９２０萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)涉及發(fā)電企業(yè)３８家，預留給電網(wǎng)的６４７萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)涉及發(fā)電企業(yè)８家，人數(shù)近２萬人。

　　這些遺留問題有些已經(jīng)影響到了各市場主體的利益關(guān)系、電力安全生產(chǎn)和隊伍穩(wěn)定，因此需要在下一步改革中盡快解決。由于涉及利益調(diào)整主體多、資金額大、人員多，這項任務(wù)是當前確定的改革任務(wù)中首當其沖要處理的難點問題，亟需攻堅。

　　 二是主輔分離任務(wù)艱巨，但仍需穩(wěn)步推進�！爸鬏o分離”改革實質(zhì)上也是廠網(wǎng)分開改革遺留下的一項艱巨任務(wù)。２００２年底實施廠網(wǎng)分開時，是將原國家電力公司的資產(chǎn)拆分為電網(wǎng)資產(chǎn)和發(fā)電資產(chǎn)以及輔業(yè)資產(chǎn)，并相應(yīng)劃分給９大公司，這一次分離，僅實現(xiàn)了中央層面的主輔分離，而原國家電力公司系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)省層面的輔業(yè)仍保留在電網(wǎng)企業(yè)，這項工作涉及企業(yè)１５０家，職工２７萬人。

　　這些電力輔業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)負債率高、歷史包袱重、自我發(fā)展能力差等問題，實施主輔分開涉及到幾十萬職工的切實利益，如果處理不慎，將危及到電力職工隊伍的穩(wěn)定，甚至影響到電力系統(tǒng)的安全生產(chǎn)和社會的和諧穩(wěn)定，其復雜性和艱巨性可想而知。由于電力行業(yè)對國民經(jīng)濟發(fā)展以及普通老百姓的日常生活影響非常大，解決主輔分離問題已經(jīng)非常艱難，如果同時再大動干戈地進行電力行業(yè)又一輪的組織結(jié)構(gòu)拆分，例如輸配分開等，對供電安全產(chǎn)生怎樣的影響難以估計。因此，國務(wù)院提出逐步推進主輔分開改革，既充分地考慮了改革艱巨性，又明確了方向和改革決心，體現(xiàn)了改革務(wù)實的作風。

　　難點二：電力市場體系建設(shè)問題

　　在這次會議中還指出，“十一五”期間要重點解決“市場在電力資源配置中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠”等問題，確定的主要任務(wù)之一是“加快電力市場建設(shè)，著力構(gòu)建符合國情的統(tǒng)一開放的電力市場體系，形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的電價機制，實行有利于節(jié)能環(huán)保的電價政策。”這是２００２年國務(wù)院確定的改革總體目標“構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”的進一步深化。經(jīng)過三年多的電力體制改革，電力市場建設(shè)正在穩(wěn)步推進，但是由于種種原因離構(gòu)建統(tǒng)一開放的電力市場體系的目標還有一定距離。我認為目前我國電力市場建設(shè)中還存在如下問題。

　　 １、電力市場體系不完整

　　 根據(jù)我國的國情，完整的電力市場體系應(yīng)包括國家、區(qū)域、省級三級電力市場，區(qū)域電力市場只是電力市場體系中的一部分。三級電力市場在我國是客觀存在的，是歷史延續(xù)下來的、符合中國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展現(xiàn)實的，而且有利于實現(xiàn)我國能源發(fā)展戰(zhàn)略和電力工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有利于構(gòu)建和諧社會。目前，我國的電力市場建設(shè)是以區(qū)域電力市場為主，而且仍處于試點運行階段，而國家電力市場和省電力市場還沒有正式建立，電力市場體系不完整，這種狀況使得市場在我國資源配置中的作用還沒有充分發(fā)揮出來。

　　 首先，國家電力市場沒有建立起來。由于我國一次能源的緊缺以及資源和電力負荷分布的不均衡，進行跨區(qū)電力交易的需求日益增加。據(jù)統(tǒng)計，２０００年至２００５年跨區(qū)交易電量由２３億千瓦時增加到７７４億千瓦時，增長了３４倍。隨著跨區(qū)電力交易量的迅猛增長，急需建立一個統(tǒng)一的、規(guī)范的、有序的國家市場交易平臺，以實現(xiàn)全國大范圍的資源優(yōu)化配置。而且，根據(jù)國外電力市場的最新進展，市場范圍的不斷擴大和多個電力市場的融合，促進更大范圍的資源優(yōu)化配置是各國的發(fā)展趨勢。例如被公認為比較成熟的美國ＰＪＭ電力市場，市場范圍已經(jīng)由原來的幾個州擴展到現(xiàn)在的１４個州；歐盟從１９９６年開始就一直在推進歐盟統(tǒng)一電力市場建設(shè)，并先后對歐盟各國頒布了幾項統(tǒng)一的法令來推動其建設(shè)。

　　 其次，省電力市場是客觀存在的，但是還沒有形成規(guī)范的市場競爭機制。省電力市場的存在是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。

　　一是我國長期以來形成了以省為基礎(chǔ)的行政管理體制、財稅體系、價格核算體制等決定了地方省政府對電力行業(yè)改革和發(fā)展具有較大的影響力；二是省政府對地方電力供應(yīng)安全具有重要的責任和義務(wù)；三是我國電力行業(yè)一直采取國家－區(qū)域－省－市－縣五級調(diào)度的管理模式；四是我國大部分電力交易在省內(nèi)完成，占８５％以上。

　　我認為這些因素決定了省級電力市場的存在是必然的。但是，目前省內(nèi)交易的市場機制還沒有建立起來；此外，各省仍存在一定規(guī)模的不能直接參與區(qū)域電力市場競價的機組。

　　隨著供需形勢的緩和，由于缺乏公平的市場交易平臺和交易規(guī)則，將可能出現(xiàn)無序競爭的情況，不僅不能優(yōu)化省內(nèi)的資源，而且可能會激化各方利益主體的矛盾，為經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來一定的隱患。所以，省級電力市場的進一步完善也將是“十一五”期間電力體制改革的任務(wù)之一。

　　 ２、區(qū)域電力市場建設(shè)尚待進一步完善

　　電力市場試點運行，但配套的電價機制、投資機制、監(jiān)管體制等不健全，市場規(guī)則不完善、不統(tǒng)一，還存在不少問題。

　�。玻埃埃茨辏痹挛覈�第一個區(qū)域電力市場試點東北區(qū)域電力市場開始模擬運行，并于２００４年１２月開始試運行，但是自模擬運行至今，已經(jīng)先后被叫停兩次，最近一次由于年度競價結(jié)果平衡賬戶資金虧損較多而被叫停。在華東區(qū)域電力市場模擬過程中也同樣出現(xiàn)了購電成本增高，電網(wǎng)企業(yè)虧空的模擬結(jié)果。

　　這些問題一方面是由于前幾年電力供需緊張造成的，另一方面市場規(guī)則設(shè)計得不夠完善也是重要的原因之一，著名的加州電力市場危機一部分原因就源于規(guī)則設(shè)計的缺陷。

　　另外，幾個區(qū)域電力市場規(guī)則不統(tǒng)一，也不利于建立統(tǒng)一開放的全國電力市場。所以，電力市場的規(guī)則還應(yīng)結(jié)合我國的國情深入研究，在借鑒國外電力市場經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的核心規(guī)則，為建立統(tǒng)一開放的全國電力市場打下堅實的基礎(chǔ)。

　　 ３、與市場機制相配套的電價機制尚未建立

　　 微觀經(jīng)濟學認為，正確的價格信號是市場高效運行的基礎(chǔ)。我國電力市場建設(shè)不完善的原因很多，但是價格機制無法適應(yīng)市場化的要求是最重要的原因之一。在市場機制下，電價信號應(yīng)能夠反映供需關(guān)系、反映資源的稀缺程度，以促進用戶節(jié)能、促進環(huán)保，但目前我國的電價體系、電價聯(lián)動機制都不健全，電價信號對電力消費和生產(chǎn)的市場引導作用遠沒有發(fā)揮出來。

　　 首先，從電價體系上看，廠網(wǎng)分開后，中國的電價形成了由上網(wǎng)電價和銷售電價兩個環(huán)節(jié)電價組成的體系，沒有獨立的輸配電價，輸配電價空間依賴于電網(wǎng)企業(yè)的購售電價格差。盡管已經(jīng)出臺了電價改革中有關(guān)輸配電價的實施辦法，但是獨立的輸配電價體系還遠沒有形成。

　　一方面，阻礙了統(tǒng)一開放的電力市場的推進。從國外經(jīng)驗來說，電網(wǎng)公平開放才能促進電力市場的充分競爭，而只有制定了合理的、獨立的輸配電價才能真正實現(xiàn)電網(wǎng)的公平開放。“十五”期間電力體制改革的一項重要任務(wù)是“開展大用戶直購電試點”，但由于獨立的輸配電價機制沒有建立而此項工作難以廣泛實施。

　　另一方面，不利于加快電網(wǎng)建設(shè)，扭轉(zhuǎn)電網(wǎng)滯后的局面。《意見》指出電網(wǎng)建設(shè)滯后是“十一五”需要重點解決的問題，與電源的無序建設(shè)相比，原本電網(wǎng)建設(shè)滯后的現(xiàn)象更為突出，出現(xiàn)了“送不出、落不下”的“卡脖子”現(xiàn)象。為解決這一問題，根據(jù)國網(wǎng)公司的規(guī)劃，“十一五”期間將投資約１萬億元建設(shè)堅強的國家電網(wǎng)，但是如果沒有合理的輸配電價，電網(wǎng)企業(yè)的成本回收和合理的收益將無法得到保障，將影響電網(wǎng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，進而影響電力工業(yè)的和國民經(jīng)濟的發(fā)展。

　　 其次，從價格聯(lián)動機制上看，沒有建立銷售電價與上網(wǎng)電價的聯(lián)動關(guān)系�！笆�五”期間建立了煤電聯(lián)動機制，２００５年和２００６年已經(jīng)實行了兩次煤電聯(lián)動，在一定程度上反映了發(fā)電成本和能源緊缺的信號。但是，與電力市場機制相適應(yīng)的價格聯(lián)動機制還沒有建立，發(fā)電側(cè)通過競價形成的市場價格波動，還不能通過銷售電價傳遞到用戶側(cè)。例如在推進電力市場建設(shè)中，電力供應(yīng)緊張成為競價的一個重大障礙，供需緊張意味著價格上漲，可以吸引投資和供應(yīng)緊張，而政府限制終端價格大幅度上升，切斷了價格與市場供需的相互作用鏈。

　　 最后，從價格結(jié)構(gòu)上看，中國的電價存在嚴重的交叉補貼，用戶電價不能合理反映對電力的使用程度，也起不到引導用戶節(jié)約能源的作用。

　　一是電力企業(yè)補貼用戶。我國銷售電價總水平偏低，沒有反映電力供應(yīng)的總成本。２００５年完成的亞行資助國家電監(jiān)會的電價研究課題以長期邊際成本為基礎(chǔ)，對東北三省合理的電力價格水平進行了研究，研究表明東北地區(qū)銷售電價水平低于合理的價格水平約９％，也即電力工業(yè)對電力用戶進行了補貼。

　　二是不同地區(qū)用戶之間進行補貼。各省普遍存在著城市用戶補貼農(nóng)村用戶的現(xiàn)象，如大部分省電力公司躉售給地方電力公司的躉售價格與公司平均購電價之間的差價很小，有些地區(qū)為負值，形成了省電力公司補貼地方電力公司的局面。

　　三是不同用戶之間的交叉補貼，即大工業(yè)、非普工業(yè)、商業(yè)等用戶補貼居民、農(nóng)業(yè)等用戶。大用戶本身由于接入系統(tǒng)電壓等級較高、用電量大、負荷率高，所以電價應(yīng)該較低，但中國與國外相比，用戶之間的補貼十分嚴重。根據(jù)國際能源署（ＩＥＡ）的統(tǒng)計，２００５年國際經(jīng)合組織（ＯＥＣＤ）國家的居民電價是工業(yè)電價的約１．７倍（平均值），而根據(jù)電監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，２００５年中國的居民電價僅為大工業(yè)電價的０．９３倍，居民電價嚴重低于工業(yè)電價。

　　 電價改革是電力體制改革中的核心問題，需要解決的問題也千頭萬緒，但隨著電力市場建設(shè)的進一步深入，建立一個適應(yīng)市場的電價機制已經(jīng)勢在必行。

　　 ４、對電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的屬性認識尚待進一步深化

　　 電力行業(yè)包括發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)，其中，電網(wǎng)環(huán)節(jié)具有非常明顯的自然壟斷性，發(fā)電環(huán)節(jié)的自然壟斷性則隨著技術(shù)的進步已經(jīng)逐步消失，售電環(huán)節(jié)由于進入門檻低而本身不具備自然壟斷性。根據(jù)電力市場理論，電力市場化改革就是要在可競爭的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入競爭，在自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)加強政府監(jiān)管，構(gòu)建“放開兩頭、監(jiān)管中間”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，這也是大部分國家的做法。

　　 ２０世紀９０年代以來，電力市場化改革浪潮首先在西方國家開展，主要包括三方面的內(nèi)容：建立發(fā)電側(cè)競爭市場、逐步放開售電側(cè)市場、實現(xiàn)政府監(jiān)管下的電網(wǎng)公平開放。例如美國在改革初期開放發(fā)電側(cè)市場的同時，就放開了售電側(cè)市場；日本在維持垂直一體化的模式下，在發(fā)電側(cè)、售電側(cè)同時引入了競爭；歐盟統(tǒng)一電力市場化改革的指令也要求各成員國逐步放開用戶選擇權(quán)，至２００７年７月全部用戶放開。

　　 所以，我國也應(yīng)該深入研究電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的屬性，研究“放開兩頭、監(jiān)管中間”的電力市場發(fā)展模式與中國國情的適應(yīng)性，穩(wěn)妥推進我國的電力市場化改革。

　　難點三：轉(zhuǎn)變政府職能與市場監(jiān)管問題

　　《意見》中指出“十一五”電力體制改革的第三大任務(wù)是“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅持政企分開，健全電力市場監(jiān)管體制。”中國是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟國家，８０年代后開始探索社會主義市場經(jīng)濟，目前正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，在這一過程中的中國電力改革必然面臨著轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中特殊的市場環(huán)境。在政府層面，政府管理電力企業(yè)的方式還沒有完全從計劃經(jīng)濟下的管理方式轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟下的管理方式。計劃經(jīng)濟下的政府管理方式的突出特點是政企不分、政監(jiān)不分，政府代替市場包攬一切，直接干預企業(yè)的經(jīng)營行為，政府既是政策的制定者，也是政策的監(jiān)督者。例如目前中國無論是電價管理，還是投資管理均未擺脫計劃經(jīng)濟的色彩，市場的作用沒有得到發(fā)揮。

　　 “十五”期間，政府在投資和規(guī)劃體制上也出臺了一些管理舉措，如２００４年政府對電力項目的投資管理從審批制轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴手�，政府開始主要從項目的社會和環(huán)境效益方面對項目方案進行評價；２００５年開始探索采用專家評議制度對規(guī)劃項目方案和時序進行優(yōu)化。但是總體來看，與建立市場條件的科學發(fā)展機制還有較大差距，仍需進一步完善。

　　 從監(jiān)管角度來說，我國新型的電力監(jiān)管體制已經(jīng)初步建立，成立了國家電監(jiān)會和相應(yīng)的分支機構(gòu)，并頒發(fā)了《電力監(jiān)管條例》。但是監(jiān)管體制尚不完善，對于可競爭環(huán)節(jié)，如發(fā)電側(cè)市場的監(jiān)管體制還不完善，發(fā)電側(cè)市場規(guī)則的制定方面還存在很多問題；而對于自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，沒有建立科學合理的輸配電價，沒有實現(xiàn)有效的監(jiān)管，沒有為電網(wǎng)企業(yè)提供改善管理，提高經(jīng)營效率的激勵。所以，進一步完善市場監(jiān)管體制也是“十一五”電力體制改革需要解決的難點之一。

　　 總而言之，根據(jù)會議審議通過的精神，“十一五”期間電力體制改革將抓住以上三個電力改革難點，并充分考慮到解決這些問題的復雜性和艱巨性，會議強調(diào)電力體制改革在完成這幾個任務(wù)的同時，必需保持各方面的和諧發(fā)展，“處理好發(fā)揮市場在電力資源配置中的基礎(chǔ)作用與加強改善市場監(jiān)管的關(guān)系，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定、安全的關(guān)系，處理好電力建設(shè)與電網(wǎng)建設(shè)的關(guān)系，處理好電源、調(diào)度、安全的關(guān)系”。這四個關(guān)系的處理實質(zhì)上是要求在進行電力體制改革過程中實現(xiàn)電力行業(yè)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的和諧發(fā)展，以及電力行業(yè)和社會的和諧發(fā)展。同時，《意見》提出的“十一五”電力體制改革的三個主要任務(wù)，是符合中國實際國情的，穩(wěn)妥務(wù)實的，如果解決了這三個難點問題，中國的電力體制改革就有了一個大的飛躍。

作者簡介

　　王信茂：教授級高級工程師，享受國務(wù)院政府特殊津貼高級專家。曾任電力工業(yè)部規(guī)劃計劃司副司長、司長，國家電力公司計劃投資部主任兼電力部、國家電力公司三峽辦公室主任，國家電力公司動力經(jīng)濟研究中心主任。２００１年底退休。

　　 來源：中國經(jīng)濟時報