土地是生存與發(fā)展的基礎。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和國家有關土地利用的方針、政策，在調查研究、總結經驗基礎上，對《1986—2000年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》進行修訂，制定《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。
從現(xiàn)在起到下世紀的前十年，是我國實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標、向第三步戰(zhàn)略目標邁進的關鍵時期，同時也是人口增長、經濟發(fā)展對土地資源的需求進一步加大，各類用地矛盾集中的時期。這一時期，全國土地利用總體規(guī)劃綱要的主要任務是：根據(jù)《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，以保護耕地和控制非農業(yè)建設用地為重點，確定全國土地利用的目標、方針，協(xié)調各類用地矛盾，提出土地利用宏觀調控和用途管制的政策意見，制定實施規(guī)劃的措施�！毒V要》編制的原則是：嚴格保護基本農田，控制非農業(yè)建設占用農用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。
《綱要》以1996年為基期，2010年為規(guī)劃期，并展望到2030年。
《綱要》的內容未包括香港特別行政區(qū)、臺灣省和澳門。
一、土地資源利用狀況和面臨的形勢（略）
二、規(guī)劃目標和方針
(一)土地利用規(guī)劃目標
1997年到2010年，全國土地利用的總目標是：在保護生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉變，土地利用結構與布局明顯改善，土地產出率和綜合利用效益有比較顯著的提高，為國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供土地保障。
具體目標是：
1、農用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。2000年，耕地總面積保持在12933萬公頃(19.40億畝)以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)以上，其中基本農田面積10856萬公頃(16.28億畝)以上，占現(xiàn)有耕地總面積的83.5%以上。林地、牧草地面積增加，2000年，林地面積達到23533萬公頃(35.30億畝)，森林覆蓋率達到15.5%，牧草地面積達到26700萬公頃(40.05億畝)；2010年，林地面積達到24999萬公頃(37.50億畝)，森林覆蓋率提高到19%，牧草地面積達到26867萬公頃(40.40億畝)。水面面積保持穩(wěn)定。加強中、低產農用地改造，耕地總體質量有所提高，有林地和人工、半人工草地面積有較大幅度增加。
2、在保障重點建設項目和基礎設施建設用地的前提下，建設用地總量得到有效控制。1997—2000年，新增建設用地不超過136.00萬公頃(2040萬畝)；2001—2010年，新增建設用地不超過204.80萬公頃(3072萬畝)，合計不超過340.80萬公頃(5112萬畝)，其中占用耕地面積不超過196.67萬公頃(2950萬畝)。適當增加城鎮(zhèn)用地面積，同時通過積極引導和加強管理，促使城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模逐步縮小。
3、土地整理全面展開，未利用地得以適度開發(fā)。1997—2010年，全國土地整理和未利用地開發(fā)增加耕地面積440.8萬公頃(6612萬畝)以上，增加其他農用地2152萬公頃(3.23億畝)以上。土地開發(fā)利用率，2000年達到73.57%以上，2010年達75.26%以上。
4、土地生態(tài)環(huán)境有比較明顯的改善。1997—2010年，全國退耕還林、還草、還湖347.8萬公頃(5217萬畝)。土地退化趨勢得到控制，治理初見成效。到2010年，新增治理水土流失面積5000萬公頃(7.50億畝)；治理荒漠化土地面積2200萬公頃(3.30億畝)；改造坡耕地670萬公頃(1.0億畝)；治理“三化”草地3300萬公頃(4.95億畝)。
(二)土地利用遠景展望
2030年，預計我國將達到或接近人口峰值年，人口總數(shù)將達到15—16億。為保障人口高峰期的糧食及其他農產品需求，耕地總面積應保持穩(wěn)定。在向現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略目標邁進的過程中，建設用地仍會有所增加，但隨著用地方式的轉變，建設用地利用率將進一步提高。土地退化趨勢得到遏制，重點治理區(qū)的生態(tài)環(huán)境開始步入良性循環(huán)的軌道，土地生態(tài)環(huán)境顯著改善。
(三)土地利用的基本方針
為實現(xiàn)上述目標，必須始終堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅定不移地遵循以下基本方針：
1、把保護耕地放在土地利用與管理的首位。耕地是農業(yè)乃至整個國民經濟發(fā)展的基礎，發(fā)展經濟必須以保護耕地為前提。必須對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉為建設用地，實行占用耕地補償制度，加強基本農田保護管理。
2、堅持供給制約和引導需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。必須改變已往以投資規(guī)模、用地需求決定土地供給的做法，逐步形成以土地供給能力起主導作用的供地制約機制。在保護耕地和保障其他事關國計民生的重要基礎產業(yè)、基礎設施用地需要的前提下，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調各方面的用地關系。同時，注意發(fā)揮土地市場機制的作用，促進土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。
3、開發(fā)與節(jié)約并舉，以節(jié)地挖潛為重點，提高土地利用效率。各項建設應當盡量利用存量土地和閑置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潛力；必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。農業(yè)發(fā)展要充分利用現(xiàn)有農用地，大力改造中低產地，提高土地集約經營水平；積極開展土地整理和復墾，以增加耕地及其他農用地面積。同時，要在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，因地制宜、適度開發(fā)后備土地資源，做到地盡其用。
4、堅持“一要吃飯，二要建設”的方針，處理好長遠與當前、全局與局部的關系，實現(xiàn)土地利用經濟、社會、生態(tài)效益三統(tǒng)一。要堅持土地開發(fā)、利用、整治、保護相結合，防止過度開發(fā)和掠奪式利用，加強土地退化的防治，保護和改善土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，促進社會、經濟、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。
(四)區(qū)域土地利用發(fā)展方向和管理措施
為了因地制宜指導各地區(qū)的土地利用結構、布局調整和土地利用管理，根據(jù)土地利用的自然、社會、經濟條件和經濟布局，將全國劃分為8個區(qū)域，確定各區(qū)域的土地利用發(fā)展方向和管理措施。
1、東南沿海區(qū)。包括上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南6個省市，總面積55.95萬平方公里，占全國土地總面積的5.9%。本區(qū)擁有優(yōu)越的對外開放和發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，是我國目前經濟發(fā)展、城市化水平提高最快的地區(qū)。區(qū)內土地開發(fā)程度高，經濟效益較好，但人均耕地少，一些地方城鎮(zhèn)用地外延擴張和開發(fā)區(qū)的盲目設立，閑置、浪費土地問題突出，進一步加劇了農業(yè)與非農業(yè)的用地矛盾。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制各類建設特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設用地規(guī)模的擴大，各類建設用地要由外延擴張向內涵挖潛轉變，充分利用閑置土地和存量土地，農民建住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)逐步向工業(yè)區(qū)集中，努力壓縮農村居民點用地總規(guī)模。切實保護耕地，發(fā)展城郊農業(yè)和創(chuàng)匯農業(yè)，重點加強農用地整理、山地綜合開發(fā)和沿海灘涂開發(fā)利用，加快沿海防護林體系建設和山區(qū)水土流失綜合治理，強化對自然保護區(qū)、濕地和沿海紅樹林的保護。
2、環(huán)渤海區(qū)。包括北京、天津、山東、河北、遼寧5個省市，總面積52.19萬平方公里，占全國土地總面積的5.5%。本區(qū)地理位置優(yōu)越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源礦產資源豐富，既是我國老工業(yè)中心，又是目前經濟發(fā)展較快的地區(qū)之一。區(qū)內土地開發(fā)程度較高，海涂開發(fā)有一定潛力，但水資源短缺，耕地障礙因素多，土地沙化威脅較大，城鎮(zhèn)、交通發(fā)展占地大量增加，重化工業(yè)的發(fā)展導致水土污染加重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制大城市建設用地規(guī)模的擴大，同時保障國家重點建設必要的用地，節(jié)地挖潛，提高各類建設用地利用率。強化耕地數(shù)量和質量保護，建立穩(wěn)固的城郊副食品生產基地。加強土地整理、中低產田改造和環(huán)境綜合整治，建設防護林體系。
3、東北區(qū)。包括黑龍江、吉林2省和內蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾盟、興安盟、哲里木盟和赤峰市，總面積109.75萬平方公里，占全國土地總面積的11.54%。本區(qū)地處東北亞經濟圈的中心位置，擁有豐富的能源礦產資源和比較發(fā)達的交通條件，經濟發(fā)展?jié)摿^大。區(qū)內水土條件優(yōu)越，人均耕地多，森林資源豐富，是主要商品糧產區(qū)和主要用材林基地之一。但土地利用比較粗放，森林采育失調。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，嚴格控制城鄉(xiāng)居民點用地外延擴大，加快工礦廢棄地復墾。加強農田基本建設，提高單產，適度開發(fā)宜農荒地。加大森林資源保護和林地撫育更新力度，積極營造“三北”防護林工程。強化草地保護，對過度開墾地區(qū)要有計劃地退耕還草。
4、中部五省區(qū)。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5個省，總面積87.03萬平方公里，占全國土地總面積的9.2%。本區(qū)地處中原腹地，水陸交通條件優(yōu)越，有色金屬礦產和煤炭水能資源、水熱資源豐富，是我國重要糧、棉產區(qū)，經濟發(fā)展?jié)摿Υ蟆^(qū)內土地利用較充分，但人口多，人均耕地少，宜農未利用土地資源缺乏，建設與農業(yè)用地矛盾大，江湖水患頻繁。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：強化耕地保護，嚴格控制城鄉(xiāng)居民點建設占用耕地。優(yōu)先保障重點建設項目用地，其他建設用地以內涵挖潛為主，提高土地利用效率。加強工礦廢棄地復墾和土地整理，對田、水、路、林、村進行綜合整治，加強山地丘陵地區(qū)的水土保持，有計劃有步驟地退耕還林、退田還湖。
5、西南區(qū)。包括重慶、四川、云南、貴州、廣西5個省區(qū)市，總面積136.32萬平方公里，占全國土地總面積的14.3%。本區(qū)兼有沿海、沿江、沿邊區(qū)位特點，能源、礦產、生物資源豐富，水熱條件優(yōu)越，但地形和交通條件對經濟發(fā)展和土地開發(fā)制約較大，人均耕地少，過度開墾問題突出，水土流失比較嚴重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制城鄉(xiāng)居民點建設占用耕地，保障水電能源和交通基礎設施用地。重點保護好平原、壩區(qū)耕地。結合以坡地改梯田為中心的土地整理，實行封山植樹，陡坡地逐步退耕還林。充分利用非耕地資源發(fā)展熱帶、亞熱帶經濟林，因地制宜建設林、牧業(yè)基地，積極營造長江上游防護林。
6、黃土高原區(qū)。包括山西、陜西、寧夏3省區(qū)和甘肅省隴東南9個地市州，總面積59.27萬平方公里，占全國土地總面積的6.2%。本區(qū)以山區(qū)、高原為主，半干旱氣候，旱地、坡耕地占較大比重，水土流失、土地荒漠化嚴重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。本區(qū)水電資源比較豐富，是我國最大的煤炭、天然氣生產基地。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制城鄉(xiāng)居民點占用耕地，加強礦山土地復墾。因地制宜安排農林牧業(yè)用地，川、塬區(qū)應加強耕地保護和農田基本建設，丘陵溝谷區(qū)和山區(qū)應積極修建梯田和壩地，大力開展以小流域為單元的綜合治理，并充分利用荒山荒坡植樹種草，25度以上的陡坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林、還草。
7、西北區(qū)。包括新疆維吾爾自治區(qū)、內蒙古自治區(qū)的西部和甘肅省隴西5個地市，總面積258.22萬平方公里，占全國土地總面積的27.2%。本區(qū)氣候干旱，地廣人稀，以綠洲農業(yè)和放牧畜牧業(yè)為主，未利用土地面積較大，土地利用比較粗放，土地退化嚴重，水資源短缺。區(qū)內石油、煤炭資源比較豐富。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：提高城鄉(xiāng)居民點土地利用率。加強城郊耕地保護，農、牧并舉，建設綠洲糧棉油果基地和牧業(yè)基地。結合水資源合理利用，統(tǒng)一規(guī)劃、穩(wěn)步開發(fā)宜農荒地。積極營造防護林、水源涵養(yǎng)林和人工、半人工草場，防治沙化、鹽堿化。保障石油、煤炭、鹽業(yè)及交通建設用地，及時復墾廢棄地。
8、青藏高原區(qū)。包括青海、西藏2個省區(qū)，總面積191.96萬平方公里，占全國土地總面積的20.2%。本區(qū)平均海拔4500—5500米，屬高寒氣候，光照充足，但熱量不足，光、熱、水不匹配。區(qū)內人口稀少，交通不發(fā)達，土地開發(fā)程度低，農業(yè)經營粗放。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向與管理措施是：堅持科學合理用地原則，保障必要的建設用地。充分利用現(xiàn)有耕地資源，努力提高糧食產量。加強草場建設，保護林業(yè)資源。
三、土地利用結構與布局調整
為了保障規(guī)劃期內國民經濟和社會發(fā)展的用地需要，促進土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，必須加強土地利用的宏觀調控，合理調整土地利用結構和布局。到2010年，全國土地利用結構為：農用地占71.36%，其中：耕地占13.47%，園地占1.05%，林地占26.30%，牧草地占28.26%，水面占2.29%；建設用地占3.9%，其中：居民點及工礦用地占2.53%，交通用地占0.64%，水利設施用地占0.73%；未利用地占24.74%。
(一)優(yōu)先安排農用地
規(guī)劃期間，要加強農用地保護、整治和開發(fā)，保證農用地面積有較大幅度增加，合理調整農用地結構和布局，因地制宜發(fā)展農林牧副漁各業(yè)。農用地總面積增加2297萬公頃(3.45億畝)。
1、切實保護耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡
1997—2010年，全國耕地減少面積應控制在644.07萬公頃(9661萬畝)，其中建設占用耕地196.67萬公頃(2950萬畝)；因生態(tài)建設需要退耕還林、還草、還湖347.80萬公頃(5217萬畝)，因災損毀減少耕地99.60萬公頃(1494萬畝)；同期，全國土地整理開發(fā)補充耕地面積440.80萬公頃(6612萬畝)。不計因生態(tài)建設需要的退耕面積，規(guī)劃期間，全國凈增耕地面積144.53萬公頃(2168萬畝)；計入生態(tài)建設退耕面積，全國耕地面積減少203.27萬公頃(3049萬畝)；2010年全國耕地面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)。各省、自治區(qū)、直轄市要嚴格按照《土地管理法》規(guī)定和本規(guī)劃確定的耕地保有量控制指標，在保護和改善生態(tài)環(huán)境前提下，實現(xiàn)本行政區(qū)域內耕地總量動態(tài)平衡。2000年前，各省、自治區(qū)、直轄市建設占用耕地量不得高于規(guī)劃期指標的40%，土地整理開發(fā)補充耕地量不應低于規(guī)劃期指標的40%。
為確保耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，必須對耕地實行特殊保護。嚴格控制各類建設占用耕地，實行耕地補償制度。非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照占補平衡的原則，由用地單位開墾與所占耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母�，或按�?/SPAN>(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定足額交納耕地開墾費，用于開墾新耕地。強化重點區(qū)域耕地保護。在全面保護的基礎上，規(guī)劃期間應重點加強經濟發(fā)達的沿海地區(qū)、城市近郊區(qū)、糧棉油生產基地縣的耕地保護。對這些區(qū)域進一步強化耕地保護措施，實行投入傾斜政策，加大農田改造整理和建設的力度。
加強基本農田保護管理。必須嚴格按照《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規(guī)定劃定基本農田保護區(qū)。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農田面積不得低于本規(guī)劃確定的控制指標。城鎮(zhèn)和村莊周邊、鐵路和公路兩側的耕地及其他區(qū)域質量好、產量高的耕地，應優(yōu)先劃入基本農田保護區(qū)。要把基本農田保護區(qū)具體落實到地塊和責任人，明確保護責任，并向社會公布，加強檢查監(jiān)督。
加大中低產田改造力度，集中連片治理，力爭平原地區(qū)大部分耕地實現(xiàn)旱澇保收、高產穩(wěn)產，丘陵山區(qū)達到人均半畝以上高標準基本農田。農業(yè)內部結構調整應充分開發(fā)利用非耕地資源，除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。規(guī)劃期間應控制園地發(fā)展規(guī)模，著重調整品種結構，提高產品質量。近年來在優(yōu)質農田上發(fā)展的果園應退園還耕，逐步調整到丘陵、臺地、荒坡地和一般農地，按適宜性原則適當集中發(fā)展。園地面積至2010年保持在1000萬公頃(1.50億畝)，與1996年基本持平。要加強中低產園地的改造和管理，提高園地單產和效益。
2、按照國土整治和生態(tài)環(huán)境保護要求，增加林地、牧草地面積，加強林、牧業(yè)基地建設
林地面積至2010年發(fā)展到24999萬公頃(37.50億畝)，比1996年的22761萬公頃(34.14億畝)增加2238萬公頃(3.36億畝)。要實行封山育林，保護和經營好現(xiàn)有林地，禁止過度采伐和毀林開荒。要有計劃地停止天然林的采伐，變伐木為營林，切實保護大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造，加速跡地更新。水土流失嚴重地區(qū)重點發(fā)展生態(tài)林。
加強林業(yè)基地建設。根據(jù)林業(yè)用地條件和社會經濟發(fā)展需要，重點建設17個林業(yè)基地，分別是：武夷山林區(qū)，南嶺林區(qū)，海南島及南海諸島熱帶林保護區(qū)，長江中下游濱湖農田防護林區(qū)，天目山林區(qū)，幕阜山林區(qū)，四川盆地周邊山地林區(qū)，元江、南盤江林區(qū)和滇南熱帶雨林保護區(qū)，大興安嶺林區(qū)，小興安嶺林區(qū)，長白山林區(qū)，華北平原農田防護林區(qū)，閩粵沿海防護林區(qū)，粵桂沿海丘陵、臺地防護林區(qū)，隴秦晉山地水源林區(qū)和燕山、太行山林區(qū)，秦巴山地林區(qū)。
牧草地面積至2010年擴大到26867萬公頃(40.30億畝)，比1996年的26606萬公頃(39.91億畝)增加261萬公頃(0.39億畝)。保護草場資源，防止超載過牧和盲目開墾。改良天然草場，建立人工、半人工草場。加快重點牧區(qū)建設。建設重點是：“三北”地區(qū)“三化”草地的治理，黃河、長江、淮河、珠江等7條主要水系中上游草地改良和建設，南方草地生態(tài)工程，沿海灘涂種草改土工程。
3、穩(wěn)定水面面積，提高江湖行蓄洪能力
到2010年，水面面積保持在2175萬公頃(3.26億畝)。保護現(xiàn)有水面，禁止新的圍湖造田和在行洪區(qū)墾荒。為治理水患，對江河沿岸和湖區(qū)嚴重影響行洪、泄洪的民垸，必須平垸行洪，退田還湖。同時改造蓄洪垸，逐步搬遷居民，做到大洪水時有計劃地蓄洪，無洪水時繼續(xù)耕種。加強農田水利建設，努力解決干旱缺水問題。
(二)合理安排建設用地
規(guī)劃期間，要確保重點建設項目的用地需求，其他各類建設用地應當以內涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴格控制非農業(yè)建設用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則，切實落實建設占用耕地與開發(fā)、復墾相掛鉤的政策。各類建設新增用地規(guī)模控制在340.8萬公頃(5112萬畝)以內，其中占用耕地控制在196.67萬公頃(2950萬畝)以內，年均建設占用耕地控制在14.07萬公頃(211萬畝)以內。
1、控制城鄉(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系
到2010年，我國城市化水平將達42-45%，城鎮(zhèn)人口達6億左右；隨著農村人口向城鎮(zhèn)轉移以及城鄉(xiāng)建設用地由粗放向集約轉變，城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模將減少56.33萬公頃(845萬畝)左右，由1996年的1910萬公頃(2.87億畝)降至1854萬公頃(2.78億畝)。其中城鎮(zhèn)用地增加約133.47萬公頃(2002萬畝)，農村居民點用地減少約１89.8萬公頃(2847萬畝)。城鎮(zhèn)擴大占用耕地面積控制在60萬公頃(900萬畝)以內。
嚴格控制各級城市建設用地規(guī)模，推進城市土地集約化利用。嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的城市建設用地指標，人多地少地區(qū)，應采用低限指標。各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)非農建設占用耕地指標、人口控制指標、城市化水平、人均城市建設用地指標等，確定每個設市城市的建設用地規(guī)模。嚴格劃定城市建設用地區(qū)，限制城市的盲目擴張。凡城市人均用地超過規(guī)定標準、閑置土地沒有充分利用的，城市建成區(qū)不得外延擴大。要依照國家產業(yè)政策，把土地有償使用和企業(yè)改革、產業(yè)結構調整緊密結合起來，促進城市土地的合理流動，優(yōu)化城市建設用地結構。推動和加快舊城改造，提高城市土地利用效率。
加強小城鎮(zhèn)建設用地管理，嚴格控制村鎮(zhèn)建設外延擴大，特別要嚴格控制村鎮(zhèn)建設占用耕地和林地。各地要嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的村鎮(zhèn)建設用地區(qū)，制定好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，推進舊村鎮(zhèn)改造，治理空心村；凡有條件的地方，要促進農村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向規(guī)劃工業(yè)用地區(qū)集中。農民建房要堅持拆舊建新的原則，嚴格實施農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地制度，提倡相對集中建樓房。要通過合理引導和控制，逐步形成等級規(guī)模結構和布局合理、用地集約的城鄉(xiāng)居民點體系。
嚴格控制和引導各類開發(fā)區(qū)建設。凡未經國務院或省級人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)一律撤消，限期復墾還耕。對已經國務院或省級人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)，要做到全面規(guī)劃，分期建設。堅持“開發(fā)一片，建成一片，收效一片，滾動發(fā)展”的原則，充分利用老城區(qū)原有的基礎設施，加快老城區(qū)的改造。
2、統(tǒng)籌安排工礦、交通、水利建設用地，保障重點建設項目用地
規(guī)劃期間，獨立工礦用地將增加53.33萬公頃(800萬畝)左右，由1996年的27693萬公頃(4154萬畝)增至330.27萬公頃(4954萬畝)；交通用地將增加60.67萬公頃(910萬畝)左右，由1996年的546.93萬公頃(8204萬畝)增至607.60萬公頃(9114萬畝)；水利設施用地將增加123.33萬公頃(1850萬畝)左右，由1996年的571萬公頃(8565萬畝)增至694萬公頃(10415萬畝)。
優(yōu)先安排水利、交通、能源等基礎設施用地，近期要保證國家重點支持的“六類建設”(農林水利建設、交通通訊建設、城市基礎設施、城鄉(xiāng)電網改造、國家直屬儲備糧庫建設、經濟適用住房建設)等用地需要。根據(jù)國民經濟發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)政策，支持中西部地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，使中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢能得到較充分發(fā)揮，逐步縮小地區(qū)經濟發(fā)展差距。
切實提高建設用地效率。獨立工礦、交通、水利建設項目在選址和建設施工過程中，要節(jié)約用地，少占耕地、林地，避免占用好地，充分利用現(xiàn)有建設用地和廢棄地。要嚴格執(zhí)行占用耕地與整理、復墾、開發(fā)掛鉤的原則，實行占補平衡。
為實現(xiàn)國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標，在嚴格控制建設占用耕地的同時，必須保障國家重點項目和重要基礎設施建設用地。1997-2010年，水利、交通、能源、原材料等重點建設地區(qū)和項目有：
水利——在東部及沿海、大江大河大湖防洪重點地區(qū)，抓好在建防洪工程和擬建的重點工程建設，鞏固、提高防洪標準。中部地區(qū)以搞好南水北調中線建設為重點，安排建設水資源綜合利用水庫等工程。逐步向自然資源較豐富的中西部傾斜，加強老少邊窮地區(qū)的水利骨干工程建設，并按照“流域、梯級、綜合、滾動”的方針，重點安排好實施流域滾動開發(fā)的龍頭工程。重點骨干工程有：長江三峽、黃河小浪底、萬家寨、南水北調中線工程及治淮治太工程、湖南江埡、廣東飛來峽、尼爾基、大柳樹等水利樞紐，黃河下游、長江中下游、洞庭湖區(qū)的防洪工程和蓄滯洪區(qū)安全建設及東北水利骨干工程、水源涵養(yǎng)工程建設等。
交通——公路重點建設“五縱七橫”國道主干線系統(tǒng)。“五縱”路線是：同江至三亞、北京至福州、北京至珠海、二連浩特至河口、重慶至湛江；“七橫”路線是：綏芬河至滿洲里、丹東至拉薩、青島至銀川、連云港至霍爾果斯、上海至成都、上海至瑞麗、衡陽至昆明。到2010年，全國公路里程達135萬公里。其中：汽車專用路4萬公里，45個公路主樞紐基本建成。
沿海港口，重點建設與交通運輸大通道相聯(lián)系、對國民經濟影響較大的大連、天津、青島、秦皇島、黃驊、上海、寧波、珠海等主樞紐港，優(yōu)先安排為能源、外貿、原材料等重點物資運輸服務的碼頭建設。內河航運重點建設長江干流、西江干流、京杭運河(濟寧-杭州)水運主通道和長江三角洲江南航道網、珠江三角洲航道網，形成“一縱二橫二網”全線貫通格局。
民航重點新建上海浦東、�？诿捞m、南昌昌北、杭州蕭山、廣州新機場、長春龍家堡、汕頭潮汕等新機場。
鐵路重點建設南北“四縱”，即南昆鐵路、西康鐵路、哈大電化、秦沈客運專線；東西“四橫”，即朔黃鐵路、邯濟鐵路、侯月新荷復線、水株復線等大能力干線，以及蕭甬復線、南疆線、黎湛線、武廣電化、內昆線、梅坎線、新長線、粵海通道、神木北至延安北鐵路、達萬線、水柏線、蘭煙復線、武漢至荊門鐵路、洛湛通道、京滬高速鐵路、寧西線、銅九線等。
工礦——煤炭工業(yè)在調整開發(fā)布局的基礎上，重點抓好兩大露天和八個重點礦區(qū)為主體的煤礦基本建設工程。兩大露天礦區(qū)是安家?guī)X露天煤礦、準格爾哈爾烏素露天煤礦。八個重點礦區(qū)是：淮南、淮北、濟北、永城、蔚縣、神府東勝、晉城新區(qū)、盤江礦區(qū)。
陸上石油天然氣國家重點建設項目有大慶油田、遼河油田、勝利油田、塔里木油田、新疆油田、長慶油田以及其他重要油氣田等。
冶金行業(yè)重點抓好鞍鋼、寶鋼、首鋼、武鋼、包鋼、本鋼、攀鋼、馬鋼、太鋼、唐鋼十大鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和特鋼企業(yè)的改擴建。到2010年，爭取建成山東和廣東兩個大鋼鐵廠和西南第二鋼鐵基地。
有色金屬行業(yè)的發(fā)展方針由“速度型”向“效益型”轉變。重點抓好中西部地區(qū)原料基地建設和現(xiàn)有企業(yè)的改擴建工作。
化工行業(yè)重點抓好若干骨干項目建設和大型化工基地的結構調整，充分依托現(xiàn)有企業(yè)，以改擴建為主。逐步形成以上海浦東開發(fā)區(qū)為龍頭的長江三角洲和長江沿岸城市的石油化工、工程塑料、橡膠加工及精細化工區(qū)，以京、津、遼、魯環(huán)渤海灣的鹽化工、石油化工和橡膠加工區(qū)；東北石油化工區(qū)；珠江三角洲精細化工及橡膠加工區(qū)；西南磷化工區(qū)；西北天然氣、石油化工區(qū)；華北煤化工區(qū)。
涉及上述項目的續(xù)建、新建和擴建等用地在規(guī)劃和計劃上優(yōu)先安排。
(三)積極開展土地整理、復墾和開發(fā)
為緩解土地供需矛盾，應積極推進土地整理，加強土地復墾，適度開發(fā)宜農未利用土地資源。
1、土地整理
規(guī)劃期間，通過土地整理增加農用地396.40萬公頃(5946萬畝)，其中耕地198.20萬公頃(2973萬畝)。土地整理的重點是村莊和農田整理。要通過村莊縮并、搬遷和調整改造，增加耕地面積100萬公頃(1500萬畝)；通過平整土地、歸并地塊及綜合建設農田道路、溝渠等，增加耕地面積98.2萬公頃(1473萬畝)。要把土地整理作為補充增加耕地面積的主要途徑，采取積極措施鼓勵開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設、小城鎮(zhèn)建設、農田水利基本建設等相結合。要注重提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境。
規(guī)劃期間要重點開展以下區(qū)域的土地整理：京津唐地區(qū)，河北冀中南平原區(qū)，山西汾沭河谷地地區(qū)，山西雁北地區(qū)，內蒙古西遼河地區(qū)，內蒙古河套地區(qū)，黑龍江松嫩平原地區(qū)，吉林松嫩平原地區(qū)，遼寧遼河平原及遼東半島西部地區(qū)，上海市，江蘇省，浙江杭嘉湖平原地區(qū)，浙江金衢盆地及蕭紹寧地區(qū)，安徽淮河中游平原及皖中南山圩區(qū)，閩西北地區(qū)，福建沿海地區(qū)，江西鄱陽湖平原及贛中地區(qū)，山東沿黃平原及膠東丘陵區(qū)，河南沿黃平原及淮河中上游地區(qū)，河南南陽盆地，湖北江漢平原及鄂北崗地區(qū)，湖南洞庭湖平原及湘中南丘陵區(qū)，廣東珠江三角洲及沿海地區(qū)，廣西桂中南地區(qū)，海南沿海地區(qū)，四川川中地區(qū)，云南滇中地區(qū)，貴州黔中地區(qū)，陜西漢中盆地，陜西關中渭北地區(qū)，甘肅河西地區(qū)，青海海東地區(qū)，寧夏銀川平原，新疆天山山麓綠洲等區(qū)域。
2、土地復墾
規(guī)劃期間，通過土地復墾增加農用地面積52.0萬公頃(780萬畝)，其中耕地面積17.33萬公頃(260萬畝)。工礦廢棄地復墾率由目前的12%左右提高到17%左右。
按照“誰破壞、誰復墾”的原則，加強各類工礦廢棄地的復墾管理。土地復墾與生產建設必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進行。要及時復墾工礦建設新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復墾。要制定鼓勵政策，使歷史遺留的工礦廢棄地，盡可能分期得到復墾。復墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。
土地復墾的重點地區(qū)是：以山西為中心的能源、化工基地，山東、安徽、江蘇、河南、陜西、內蒙等煤炭基地，遼寧遼河油田及鋼鐵、煤炭基地，冀東煤炭、鋼鐵、電力、建材基地，黑龍江煤炭、采金和石油基地，膠東黃金基地，西南冶金、化工、有色金屬基地等。
3、土地開發(fā)
規(guī)劃期間，開發(fā)利用宜農林牧荒地2148萬公頃(3.22億畝)以上，其中耕地225.27萬公頃(3379萬畝)。
土地開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農田基本建設和水利建設同步進行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證，搞好規(guī)劃設計。鼓勵宜農土地后備資源不足的地區(qū)與宜農土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。
土地開發(fā)的重點地區(qū)是：三江平原區(qū)，松遼平原區(qū)，河套平原區(qū)，銀川平原區(qū)，河西走廊區(qū)，共和盆地區(qū)，北疆山麓綠洲區(qū)，伊犁河谷地區(qū)，南疆山麓綠洲區(qū)，津冀沿海灘涂區(qū)，黃河三角洲區(qū)，蘇北沿海灘涂區(qū)，海南沿海平原區(qū)，滇中地區(qū)，西藏一江兩河地區(qū)等。
(四)加強土地生態(tài)保護與整治
1、加強農田生態(tài)環(huán)境保護
以耕地資源永續(xù)利用為目標，加強耕地特別是基本農田的質量保護。結合土地整理和修筑梯田、改良土壤、營造農田防護林等綜合措施，培肥地力，改善農田生態(tài)環(huán)境。加強農田水利設施建設，擴大農田灌溉面積。采取措施防治工業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對土地的污染，控制高殘留化學膜和農藥的使用。
2、加快林業(yè)生態(tài)體系工程建設
加強森林資源保護，保障重點防護林體系工程建設，改善生態(tài)環(huán)境。重點防護林體系工程分別是：“三北”防護林體系工程，長江中上游防護林體系工程，沿海防護林體系工程，平原綠化工程，太行山綠化工程，黃河中游防護林體系工程，淮河太湖流域防護林體系工程，珠江流域防護林體系工程，遼河流域防護林體系工程等。
3、積極開展土地退化的防治
規(guī)劃期間，要以黃河上中游地區(qū)、長江上中游地區(qū)為重點，進一步加大水土流失的治理力度。禁止開墾陡坡地。對已經開墾大于25度的陡坡耕地，要根據(jù)條件與可能，有計劃、有步驟地退耕還林、還草。到2010年，陡坡耕地退耕還林、還草面積達到270萬公頃(4050萬畝)；大江大河兩岸及其他生態(tài)脆弱地區(qū)的陡坡耕地要盡快全部退耕。對25度以下緩坡耕地，要積極采用“坡改梯”和改進耕作技術等措施，減少水土流失。到2010年，改造坡耕地670萬公頃(1億畝)。要以小流域為單元實行綜合治理。水土流失治理的重點地區(qū)是：黃河上中游地區(qū)特別是黃土高原地區(qū)，長江中上游地區(qū)，太行山——伏牛山地區(qū)，呂梁山地區(qū)，沂蒙山地區(qū)，大別山地區(qū)，江南丘陵，湘黔貴地區(qū)，云浮山地區(qū)等。
積極開展防沙治沙工作。采取生物措施與工程措施相結合，增加沙區(qū)植被，建立防、治、用有機結合的荒漠化防治體系。著重抓好“三北”風沙綜合防治區(qū)重點工程和試驗示范區(qū)的建設。重點地區(qū)是：毛烏素沙漠及邊緣地區(qū)，巴丹吉林——騰格里沙漠及邊緣地區(qū)，古爾班通古特沙漠及邊緣地區(qū)，塔克拉瑪干沙漠及邊緣地區(qū)，柴達木盆地戈壁及邊緣地區(qū)等。
要把退耕還牧、保護草場資源與改良草場、建設人工和半人工草場結合起來，綜合治理退化草原。2010年前，安排退耕還草面積74.47萬公頃(1117萬畝)。草原治理的重點地區(qū)是：呼倫貝爾地區(qū)，內蒙古干草原地區(qū)，北疆戈壁荒漠草原，南疆荒漠草原等。
4、加強自然保護區(qū)和濕地的保護
按照全面規(guī)劃、積極保護、科學管理、永續(xù)利用的方針，建立和完善全國自然保護區(qū)網絡，擴大自然保護區(qū)規(guī)模。自然保護區(qū)面積占國土面積達到8%。
加強濕地、紅樹林和河口生態(tài)系統(tǒng)的保護。濕地、紅樹林、河口生態(tài)系統(tǒng)的保護和開發(fā)利用必須納入當?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃，禁止盲目圍墾和建設。
四、規(guī)劃實施的主要保證措施
為保障《綱要》的實施，必須依法建立嚴格的土地用途管制制度，強化規(guī)劃實施管理，完善土地利用的經濟運行機制。
(一)建立和完善土地利用規(guī)劃管理體系
1、《綱要》一經批準，就具有法定效力，必須嚴格執(zhí)行。
各地應在《綱要》的控制和指導下，盡快完成規(guī)劃的編制、修訂任務。下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。縣級和鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的土地用途分區(qū)必須落實到地塊。未按要求編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，或者編制、修訂的土地利用總體規(guī)劃未經批準的地方，不得新批準建設項目用地。
2、編制和修訂城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，應按照土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和范圍進行。經批準設立的開發(fā)區(qū)必須納入城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。其他各行業(yè)的用地規(guī)劃在確定用地規(guī)模和布局上也必須服從土地利用總體規(guī)劃。土地整理、土地復墾、土地開發(fā)等土地利用專項規(guī)劃的編制和修訂，必須以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，形成以土地利用總體規(guī)劃為龍頭的土地利用規(guī)劃體系。
3、把土地利用總體規(guī)劃納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃實施�！毒V要》經國務院批準后，各項目標和主要指標應納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃。地方各級人民政府也要將批準的土地利用總體規(guī)劃的目標和主要指標納入本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，嚴格執(zhí)行，不得突破。
(二)加強土地利用規(guī)劃實施管理
1、建立規(guī)劃公告制度。市(縣)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃經批準后，應當公告，并廣泛宣傳，接受社會對規(guī)劃實施的監(jiān)督。
2、強化土地利用的計劃指標控制。土地利用總體規(guī)劃確定的主要控制指標通過中期和年度土地利用計劃實施。建設用地凡由國務院審批的，其占用耕地計劃指標留歸中央掌握；凡由省級審批的，其占用耕地指標經綜合平衡后再下達省、自治區(qū)、直轄市。
3、強化建設用地的規(guī)劃管理。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃對建設項目用地進行預審。根據(jù)規(guī)劃嚴格審查項目用地規(guī)模、布局、占補掛鉤措施和用地計劃指標。建設項目用地的驗收，要檢查執(zhí)行規(guī)劃和落實占補掛鉤措施的情況。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，審核城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設用地規(guī)模。城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設用地規(guī)模和范圍，如與土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和范圍不一致，應在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和范圍內審批用地。
4、完善農用地的規(guī)劃管理。落實農用地轉用審批制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；不符合規(guī)劃用途的不得轉用，對個別確需轉用的，應依據(jù)有關法律規(guī)定修改規(guī)劃后方可轉用。
5、加強土地整理和未利用地開發(fā)的規(guī)劃管理。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，加強土地整理和未利用地開發(fā)的審批管理，確保土地整理、開發(fā)活動規(guī)范、有序地進行，切實保護生態(tài)環(huán)境。
6、根據(jù)國民經濟和社會發(fā)展的需要以及《土地管理法》有關規(guī)定，適時修改、調整、完善土地利用總體規(guī)劃。
(三)改革和完善土地利用的經濟運行機制
1、制定農用地轉為建設用地的土地收益收繳辦法。把國家每年下達各地的非農建設占用耕地的指標作為上繳土地收益的一項重要依據(jù)。
2、提高占用耕地的成本。非農業(yè)建設占用耕地而又沒有條件開墾耕地的，應繳納耕地造地費，專項用于開墾新的耕地，同時適當提高耕地占用稅征收標準，使建設占用耕地成本高于利用現(xiàn)有建設用地的成本。
3、制定土地整理、開發(fā)的經濟扶持政策。按照“取之于土，用之于土”的原則，利用新增建設用地的土地有償使用費等各種土地收益建立土地開發(fā)整理專項資金，由土地行政主管部門作出計劃，專門用于耕地保護和土地整理、開發(fā)。改革基本建設投資成本制度，建設單位整理、復墾、開發(fā)耕地的投資，列入生產成本或建設項目總投資，保證耕地占補平衡資金的落實。
4、把耕地保護和土地整理、開發(fā)引入國際合作和利用外資的優(yōu)先領域，擴大利用外資的規(guī)模。
5、發(fā)揮土地利用規(guī)劃、計劃對土地市場價格的調控作用，合理制定供地計劃。根據(jù)不同土地用途分區(qū)制定不同的土地價格，完善市場規(guī)則，加強市場管理，保證土地市場健康有序地發(fā)展。
(四)強化政府土地管理職能，加強土地管理
1、改革和完善土地管理體制，加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統(tǒng)一管理。特別要加強各級土地利用規(guī)劃管理的職能，樹立規(guī)劃的權威性，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。
2、建立耕地總量動態(tài)平衡的檢查考核制度。
省級土地管理部門每年要將本地區(qū)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的情況，向國務院土地行政主管部門報告。耕地總量減少的，要在規(guī)定期限內，開發(fā)整理與所減少耕地的數(shù)量、質量相當?shù)母亍嵭懈乜偭縿討B(tài)平衡的領導責任制，把完成耕地保護和節(jié)地挖潛指標的情況，作為考核政府工作和干部政績的重要內容之一。
(五)加強土地法制建設，建立社會主義市場經濟體制下的土地利用與管理新秩序
1、制定《土地管理法》的配套法規(guī)和規(guī)章，逐步形成適應社會主義市場經濟體制要求的比較完善的土地法律、法規(guī)和標準體系。
2、加大規(guī)劃執(zhí)法力度，建立經常性的規(guī)劃監(jiān)督管理制度，并與開展執(zhí)法檢查緊密結合起來，嚴肅查處有法不依、執(zhí)法不嚴和以言代法、以權代法的違法行為；違反土地利用總體規(guī)劃、破壞耕地的要堅決查處，對構成犯罪的，要按照《刑法》追究刑事責任。
(六)深入開展全民土地國情國策教育
普及土地科學知識，強化土地法制教育，增強土地憂患意識和依法用地、按規(guī)劃用地的意識。提高保護耕地重要性的認識。加強土地宣傳工作和輿論監(jiān)督，增進公眾的參與和監(jiān)督意識。
(七)充分利用現(xiàn)代科技手段，加強土地遙感動態(tài)監(jiān)測和規(guī)劃科學管理
對土地利用要進行有系統(tǒng)的監(jiān)測，及時、準確掌握全國范圍和重點地區(qū)的土地利用狀況，尤其是耕地現(xiàn)狀及其動態(tài)變化。建立覆蓋全國的各級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，提高規(guī)劃管理水平。
